郑功成：国家进入政企社共同支撑的新时代

 

备受瞩目的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)。《决定》中多处涉及公益慈善和非营利事业发展，如何解读其所描绘的慈善事业改革蓝图？就公益慈善事业而言，三中全会释放了哪些改革信号？对于社会组织的发展和公益慈善事业所面临的问题，“改革”又给出了怎样的回答？中国慈善联合会带着这些问题专访了全国人大常委、中国人民大学郑功成教授。

国家将进入由政府、企业与社会组织共同支撑的新时代

中慈联：您认为三中全会的《决定》给中国公益慈善行业释放出的最大改革信号是什么？

郑功成： 如果说十一届三中全会开启了中国特色社会主义事业的改革开放大门，通过自下而上“摸着石头过河”的制度创新促成了持续高速的30多年增长与发展，那么，十八届三中全会做出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》则标志着中国特色社会主义事业将自此通过自上而下进行顶层设计、顶层推动而步入成熟、定型、可持续发展阶段。《决定》已经对国家未来发展做出了总体部署，明确了政府改革与职能转换的基本目标取向及拟采取的关键性措施，而充分利用市场机制与社会机制是全面深化改革的重要取向，强调社会事业改革创新与社会治理更表明了国家将进入由政府、企业与社会组织共同支撑的新时代，它均构成了有利于中国慈善事业健康发展的时代背景。不仅如此，三中全会《决定》中还明确强调，要加大政府购买公共服务的力度，同时提出“行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”这表明政府将通过更多途径来支持慈善公益事业的发展，今后社会组织的成立也将不再经由业务主管单位审查和管理，体现了政府进一步简政放权，激发社会组织活力。政府在慈善事业中的角色从管理者、领导者变成了支持者、监督者、参与者。社会组织在国家治理体系中将真正成为不可或缺的一方，必将发挥越来越重要的作用。因此，中国公益慈善事业面临前所未有的发展机遇。

税收政策应更加开放便捷

中慈联： 如何进一步“完善慈善捐助减免税制度”？

郑功成：我曾经不止一次指出过，中国慈善事业发展滞后，根本原因不在经济发展落后和慈善资源不足，而在于法制欠完备，是有效制度的供给不足造成了慈善事业发展的困境。因此，制定专门的慈善事业法律，完善捐赠税收减免政策，无疑是当务之急。十八届三中全会《决定》中专门强调要“完善慈善捐助减免税制度”确实是一大亮点，它既抓住了影响慈善事业发展的一个关键问题，又指明了制度供给的重要方向。

在与慈善事业发展相关的税收政策方面，至少应当在如下几个方面同时发力：

一是完善减免企业、个人捐赠税收制度。包括进一步提高企业所得税法规中对企业捐赠只能在年应纳税额12%以内享受税收优惠待遇的比例，打破个人所得税只能在应纳税额30%以内的限制性规定，以便从正面强化税制的激励。

二是将实物捐赠、股权捐赠、期权捐赠、有价证券捐赠、知识产权捐赠等纳入免税范畴，并免征特权转移过程中的相关税费。以便这几类捐赠能够得到发展，目前它确实是企业与公众参与慈善公益事业的日益重要的方式，也是可以计价并纳入享受捐赠免税范畴给予免税待遇的。

三是加紧研究并制定遗产税开征制度。没有遗产税的开征，不可能有真正发达的慈善事业，尤其是中国父母为子孙造福的传统文化必然会阻滞着人们参与慈善公益捐赠，完整的有利于慈善公益事业发展的税制必然是包括了捐赠免税与遗产征税在内的，中国客观上已经具备开征遗产税的条件。

四是对慈善公益组织的免税应尽快实现由选择性制度安排到普惠性制度安排，慈善组织保值增值收入也应列入税收优惠规定。凡民政部门核准的慈善公益组织均应当享受国家慈善事业的减免税收政策，不能再由税务机关通过个案审查来批准。只有这一政策变成普惠所有慈善公益组织的政策，才能促进整个慈善事业的发展与繁荣。

五是必须强化慈善税制的执行力。目前在慈善公益领域，现行的税收减免政策事实上是无法得到有效实施的，如民政部门核准的慈善公益组织因要税务机关逐个审批，导致了一些从事慈善公益事业的社会组织不能得到国家税收政策的支持，税收减免对多数社会慈善组织而言仍然是无法兑现的空话；再如个人捐赠更是无从获得免税待遇。因此，必须细化减免慈善捐赠税收的具体实施细则，真正让法律的规定变成可操作并方便捐赠者的激励机制。换言之，税收政策要从限制性、消极性、障碍性转向开放性、积极性与便捷性。只有做出上述的改革，才能真正形成有利于慈善事业长足发展的财税环境。

此外，还必须真正落实国家财政对慈善公益事业的直接支持。即国家支持慈善公益事业不能只有税收优惠与遗产税制，还需要国家财政的直接投入，因为许多慈善公益组织承担的是政府的直接责任，例如，一些地方的慈善机构收养着孤儿、孤老，资助着贫困家庭、失学儿童等，这些其实是政府的责任，是应当通过社会保障制度安排来化解的社会问题，慈善公益机构既然承担着政府的责任，当然也应当有权力分享到政府对社会福利事业的拨款。

三中全会做出的《决定》中强调要加大政府购买公共服务的力度，就是政府财政直接支持慈善公益事业发展的一种有效途径，应当做实做好。有鉴于此，我多年来一直在呼吁完善有利于慈善公益事业的税收制度的同时，也一直在呼吁国家财政预算应当将支持民间慈善公益事业的健康有序发展纳入其中，并给予实质支持。一个能够对慈善公益事业给予有力支持的健全、成熟的财税制度将是中国慈善公益事业持续健康发展的重要保证。因此，在税收与财政制度改造方面，我们还需要继续努力。

 

公益慈善组织将促进社会融合与社会团结

中慈联：公益慈善组织在未来现代化国家治理体系中将扮演何种角色？

郑功成：公益慈善组织是社会组织的重要构成部分，并因其担负着慈善公益事业发展之责而具有无可替代的社会道德角色，它在实践中不仅可以充当调节社会财富分配格局的补充手段和润滑社会关系的工具，而且扮演着促进社会融合与社会团结、增进社会凝聚力与向心力的正向引导者角色，还是社会自我组织、自我治理、自我发展的有益机制。因此，它在国家治理体系应当具有独特的功能与地位，应当是政府推进社会建设与社会发展的重要合作伙伴。

政府应加快转换职能 社会组织应推进“去行政化”

中慈联：慈善领域的政社分开应从何处入手？

政社分开应从政府转换职能与社会组织“去行政化”及 “社会化”入手。一方面，政府不能再扮演万能政府的角色，而是需要建立在法治与服务的基础之上，而法治政府是有限责任政府，它的权力来源于法律授权，既不能缺位，也不能越位与错位，服务型政府则强调政府的服务功能，不是事事都须亲力亲为，而是在为市场、社会服务的过程中充分调动社会各界的积极性，共同促进社会公平正义和增进人民福祉。如果没有政府的法治化与向服务型政府的转换，政社分开便只能停留在纸面上。另一方面，社会组织必须“去行政化”，并真正向社会化转化。慈善是民间的事业，无论是何种慈善组织，都应当“去行政化”，只担当行善的责任，而不能步入官僚化的窠臼。

合作的政社关系最能激发社会组织的活力

中慈联：什么样的政社关系能激发社会组织活力？

郑功成：我认为，合作的政社关系最能激发社会组织的活力。需警惕慈善事业陷入另一个误区：将政府与慈善组织或社会组织截然对立，非此即彼，从而排斥了政府与慈善组织有效合作这一选项。这是因为，尽管政府包办慈善公益事业是不当的，慈善公益事业最终应当回归民间，并主要由社会组织来推进，但不应忘记传统体制的路径依赖非一日可以改变，传统文化的氛围也非一日可以改变。在承认政府可能失灵的同时，还应当承认，市场机制、社会机制也存在失灵的现象。在转型时期，中国至少应当允许慈善事业的多样化，既要让民间的慈善组织有足够的发展空间，也要继续发挥有官方背景的慈善组织的优势。也就是说，慈善公益机构去行政化是一回事，政府大力推动慈善事业的发展又是一回事，我们可以讨论政府推动慈善事业的方式与方法，却不应当怀疑甚至排斥政府在现阶段推进慈善事业发展进程中的不可替代的作用。

政府在中国慈善事业发展进程中的重大责任可以用五个“离不开”来概括。即：慈善事业的法制建设离不开政府的有力推动，慈善事业的社会氛围离不开政府的理性引导，慈善事业的业务运作离不开政府的有效监管，慈善资源的持续动员离不开政府的财税支持，慈善组织的成长离不开政府的培育助力。

总之，中国现阶段慈善事业大发展，必须摒弃政府包办和放任民间慈善组织自生自灭两个极端，而是既需要发挥社会组织与各界举办慈善事业的积极性、自主性，同时更需要政府在促进慈善事业发展方面强力作为，在法制建设、财税支持、有效监管等方面担当起责任。要明确慈善事业民间属性和政府边界问题，使政府和慈善组织在推进慈善事业发展中的角色更加明确，行为更为规范，避免出现 “越位”“缺位”“错位”的问题。

社会组织将成为支撑现代社会发展的重要主体

中慈联：“推进有条件的事业单位转为社会组织”对慈善事业和公益慈善组织发展会产生什么影响？

郑功成：事业单位是有中国特色的组织，它作为中国结构中的一个组成部分，过去一直被视为政府的附庸并承担着部分行政职责。此类组织的社会化，意味着它们将回归到社会本位，可以从附庸转变成独立自主的社会组织，同时意味着其发展的自由度与发展空间会迅速放大，同时还意味着需要依靠自己的努力在满足社会需要的条件下获得发展机遇。因此，三中全会《决定》明确提出“推进有条件的事业单位转为社会组织”，是对事业单位改革的深化，它将使社会组织作为一个支撑现代社会发展的主体得到迅速扩张，最终扮演好共同支撑整个社会发展的重要角色。

当然，此类组织的改革需要有妥善的方案，必须坚持真正切断政府与事业单位的“亲子关系”，实现政事分开，让这些组织按照法人治理要求进行结构优化，并赋予新的使命与运行环境；同时，还需要有相应的过渡性方案，实现事业单位及其工作人员平稳过渡。

总体而言，事业单位转变为社会组织是值得期待的一项改革，它对慈善公益事业的发展有利无害，不仅会迅速壮大从事慈善公益事业的社会力量，而且必定有助共同争取有利于慈善公益事业发展的空间与政策支持。一些事业单位也应当抓住这样转变角色的契机，争取获得更大、更好的发展空间。

应牢固树立慈善事业专业化、职业化的发展理念

中慈联：人才缺乏和流失一直是制约慈善事业发展的瓶颈，请您谈谈如何建立和完善公益慈善专业人才培养体系，需要哪些政策和制度的支持，才能吸引人才进入公益慈善领域，并促进高素质人才在慈善行业和其他行业之间的合理配置和顺畅流动？

郑功成：慈善事业虽然特别需要退休人员与志愿者的参与，但绝对不是退休者的“余热”事业，也不是志愿者“志愿”事业，它能够成为一项事业的前提是具有足够的专业人士、足够的慈善公益组织与足够的法制规范与政策支持。在法制条件基本具备后，足够的专业人士就显得异常重要。因此，尽可能地培养、吸引高素质的慈善事业专业人士是中国慈善事业大发展的必要条件。

一是要牢固树立慈善事业需要专业化、职业化的发展理念。在美国、德国、英国等很多国家，都以立法形式确认，现代慈善事业虽然具有传统的道德教化功能，但更是社会分工走向更加专业化的一种职业工作，它需要大量专业人员来从事筹款、组织管理、善款分发和理念传播。中国慈善公益事业的发展，同样需要逐步走上专业化道路，需要培养专业人才，我们应该把慈善事业当作社会分工发达的一种表现，是职业分工的一种，只有将慈善队伍专业化、职业化、普通化，慈善公益事业才能够迅速发展起来。

二是要承认慈善事业也需要管理及运行成本，改变现行法规中基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%的规定，提高公益慈善人员的薪资水平，并在户籍、社保及薪酬待遇上给予支持，确保公益慈善人才能体面的有尊严的生活和工作。必须看到，慈善事业虽然具有道德功能，但慈善组织不能成为无本之木，慈善组织的工作人员也有权利依靠自己的专业工作享受应有收入并达到相应的生活水准。不承认慈善事业也需要管理及运行成本费用的观念，不仅让一些慈善组织陷入发展困境，其工作人员也不可能职业化、高素质化，直接限制了慈善组织的资源动员能力。在国际上，慈善组织的行政成本通常在其总支出的15%-20%，对于慈善机构从业人员的薪资，美国国税局并没有规定上限，而是通过审计来调查这些机构从业人员的薪水(包括工资、红利、退休金、医疗保险等各种形式的福利)是否超过了其应得的部分。慈善机构给每一个员工的薪水只要有据可依就行。而中国相关立法规定：基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%，低于国际水平，不利于吸引和保留优秀人才，这种限制性的政策必须打破。

三是必须高度重视培养全民慈善意识与专业慈善工作者。大学、公益慈善组织、家庭直接肩负着慈善教育的使命，是培养公民、捐款人、NGO领导人以及慈善家的土壤，也在很大程度上决定着未来慈善事业的发展方向。公益组织可以通过与高校联合开办公益课程的方式，包括公益理念课程和公益实践课程，进入到高等教育领域。目前，国内已有这样的先例，将公益慈善课程作为本科生必修课，列入通识教育课程。希望未来有更多的捐款人能直接关注教育里面关于慈善教育的这个分支，直接选择捐款用于慈善教育。

 

中央已明确由全国人大内务司法委员会牵头组织起草《慈善事业法》

中慈联：针对中国慈善立法的现状，您认为应该如何完善？

郑功成：慈善事业建立在社会捐献基础之上，是用公众的资源做公益的事情，如果没有良好的法治环境，必然在现实中被扭曲，并衍生出诸多社会问题。在中国社会建设任务繁重、社会治理急切需要大力发展慈善公益型社会组织的背景下，加快慈善事业的立法步伐，具有必要性和紧迫性。

从中国的现实出发，慈善事业立法已经具备了相应的立法基础。例如，国家立法机关通过的《公益事业捐赠法》、国务院颁布的相关法规和主管部门制定的相关规章等已经为慈善事业专门立法奠定了较为坚实的基础。一些地方立法机关也已经率先制定了一批地方性慈善事业法规，如江苏、湖南等地均制定了慈善事业地方性法规。可见，中国的慈善事业立法已经起步，目前需要努力的就是加快推进慈善事业的专门立法，同时完善相关制度。

第一，必须制定专门的慈善事业法，立法中应突出慈善机构。慈善机构是慈善事业的主体，确立其独立的法人地位，明确其性质和运行规则，有助于慈善事业的独立发展。在如今国家立法滞后的情况下，地方立法可以先行，通过地方性法规规范慈善机构的运行，既有利于当地慈善事业的发展，又可为国家慈善事业法制定提供参考。

第二，取消慈善机构需要有主管单位的明确规定，否则，难以维护慈善机构的独立法人地位，也难以让慈善机构在自律的条件下良性发展。没有大量自立、自治、自强的慈善机构，就不可能有发达的慈善事业。

第三，确立完善的、统一的财税制度。一方面，真正让企业、个人等向慈善机构捐赠享受税前扣除的待遇成为全国统一的政策，让慈善机构合法提取运行成本，使社会参与慈善的环境得到改善。另一方面，基于国家财力持续大幅度增长和中国慈善机构当前承担的事物实际上大多是需要政府承担的社会救助职责，国家财政也应当对慈善事业有实质性的支持。此外，借鉴国际惯例，允许慈善机构从善款中提取一定比例的管理运行经费，亦是慈善机构生存发展的必要条件，同时也是慈善机构发展慈善事业的激励机制。

第四，调整政府和慈善机构的关系。政府是规制者，提供运行的依据和标准；政府是监督者，监督慈善机构是否依法运行，从而保持它的良性运转；政府是支持者，支持包括对慈善机构采取的优惠政策，对在慈善事业中有贡献的人或机构的褒奖。另外，在中国慈善事业没有发展成熟的条件下，政府还扮演着协调者的角色，保障慈善事业稳定有序发展。

第五，强化处罚机制，对慈善事业中的违法犯罪行为严加处罚，特别是防止企业、个人或社会团体借慈善之名行逃税之实。慈善立法还应该禁止无序的慈善活动，即并非任何机构和个人都可以募捐或举办慈善活动，它必须纳入正常有序的慈善活动并通过合法的慈善机构来进行。

可以告诉大家的是，《慈善事业法》不仅已经列入第十二届全国人大常委会的立法规划，而且中央已经明确由全国人大内务司法委员会牵头组织起草。它相对于过去由民政部门起草并需要经过众多部门协调及国务院法制办、国务院常务会议等许多环节的繁琐程序而言，显然要简单一些，从而也可以期望立法进程会加快。当一部专门的《慈善事业法》制定之时，便可以视为中国慈善事业可以获得大发展、持续发展的标志。

责任编辑：姜妍

文章来源：http://salon.swchina.org/talk/2014/0124/5081.shtml