国务院关于国家财政科技资金分配与使用情况的报告

2013年10月22日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上

财政部部长　楼继伟

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

我受国务院委托，报告国家财政科技资金分配与使用情况，请予审议。

一、国家财政科技资金投入的基本情况

科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，在国家发展全局中居于核心位置。党中央、国务院历来高度重视科技工作，在各个时期都提出了紧密结合时代特征与世界发展潮流的科技纲领、目标和政策，指引我国科技的改革与发展。科技投入是科技创新的物质基础，财政科技资金投入在支持公共科技活动、引导企业等社会投入方面发挥着重要作用。

（一）资金投入情况。长期以来，国家财政将科技作为重点支持领域，特别是《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》（以下简称《科技规划纲要》）颁布以来，财政科技资金投入稳定增长机制逐步建立，全国财政科技支出从2006年的1688.5亿元提高到2012年的约5600.1亿元，年均增长22.73%，7年累计2.42万亿元，占同期全国财政支出的4.37%。其中，中央财政科技支出累计1.21万亿元，占中央财政支出的11.99%，年均增长18.26%。全国财政和中央财政科技支出增幅均高于同期财政收入增幅。在财政投入的带动下，2012年全社会研究与试验发展（以下简称R&D）支出超过1万亿元，约为2006年的3.4倍，占GDP的比重约为1.98%。

（二）资金分配管理现状。财政科技资金分为中央和地方两大块，约各占一半。中央财政科技资金主要用于科研机构基本运行、科研条件建设、科研项目、科学普及等，其分配管理与现行科技管理体制密切相关，主要涉及财政部、科技部、发展改革委、教育部、工业和信息化部、农业部、自然科学基金会等部门和单位。财政部主要负责中央财政科技资金总的预算编制、执行、决算，制定经费管理制度等。其他各部门根据职责具体分配使用管理财政科技资金。

（三）资金使用成效。通过财政科技资金和税收、金融等政策的支持引导，经过各方面共同努力，近年来我国科技事业取得长足发展，科技实力大幅提升，整体创新能力明显增强。高素质科技人才队伍逐步形成，研发人员总量、国际论文数量、发明专利授权量等均居世界前列。基础前沿和战略高技术领域取得了一批世界级的标志性成果，部分科研领域已达到或接近国际先进水平。据世界经济论坛发布的全球竞争力报告，我国国家创新能力排名由2006年的世界第48位上升至2012年的第26位。科技创新能力的提升，对我国经济持续健康发展和信息、新能源、生物医药、先进制造等战略性新兴产业的发展发挥了重要的支撑引领作用。同时，科技在服务人口健康、资源环境、防灾减灾、公共安全和节能减排等民生领域也取得显著成效。

二、加强国家财政科技资金管理的主要措施

按照国务院关于“建立和完善适应科学研究规律和科技工作特点的科技经费管理制度”的要求，近年来财政部会同科技部等相关部门，在加强中央财政科技资金管理方面采取了一系列措施，着力提升财政科技资金的管理水平和使用效益，为我国科技事业发展和自主创新能力提升提供了有力保障。

（一）突出投入重点，优化投入结构。按照公共财政原则和符合WTO规则的要求，财政科技资金主要用于支持市场机制不能有效解决的公共科技活动，并引导企业和全社会科技投入。一是保障科技重大专项顺利实施。为完成党中央国务院确定、具有国家目标的若干重大战略任务、关键共性技术和重大工程，中央财政单独设立了国家科技重大专项资金，并建立了滚动预算和持续投入管理机制。二是支持《科技规划纲要》部署的重点领域和前沿技术。2006-2012年共安排国家科技支撑计划、863计划和公益性行业科研专项经费1014.7亿元，支持开展对经济社会发展具有重要作用的科技研发活动。三是支持加强基础研究。2006-2012年安排自然科学基金和973计划经费800亿元，支持开展自由探索，面向国家重大战略需求，提高原始创新能力。四是完善与竞争性经费相协调的稳定支持机制。针对竞争性支持经费比重偏大的问题，从2006年开始，逐步提高了科研机构（基地）运行经费保障水平；支持公益性科研机构（基地）开展自主选题研究，建立了公益性行业科研稳定支持渠道；增加修缮购置专项资金。同时，按照“改革先行、突出特色、绩效导向”的原则，支持中科院、社科院、农科院实施创新工程。五是推动国际科技合作与交流。支持在双边、多边科技合作协议框架下实施国际合作项目，开展科技合作援外。六是促进科技创新创业人才发展。实施重大人才工程，支持科研院所、高校培养和引进人才，探索试点高端人才的经费支持模式。

（二）强化企业技术创新主体地位，促进科技与经济相结合。有关部门和地方创新机制，综合运用资助、风险投资、贷款贴息、后补助等多种方式，引导创新资源向企业聚集，逐步形成了多元化、多层次的投入体系。一是引导支持企业技术研发和加强产学研合作。通过科技计划、专项，支持有条件的企业共同投入开展产业目标明确的科技项目。设立科技型中小企业技术创新基金，支持中小企业在电子信息、生物医药等高新技术领域开展创新活动。通过国有资本经营预算安排产业升级与发展专项资金，支持中央企业自主创新能力建设。探索实施科研项目经费后补助方式，鼓励和引导企业按照国家战略和市场需求先行投入开展研发项目。引导产业技术创新联盟建设，建立联合开发、优势互补、成果共享、风险共担的产学研合作机制。江苏、广东等地设立了产学研合作专项支持协同创新，深圳市探索支持新型研发组织，开拓科技与产业结合的新途径。二是引导社会资本支持企业技术创新。中央财政设立科技型中小企业创业投资引导基金，通过阶段参股、风险补助、投资保障等方式，引导创业投资机构向初创期科技型中小企业投资。实施新兴产业创投计划，通过股权投资重点支持新兴产业领域初创期、早中期创新型企业发展。北京、浙江、广东等地也建立了创投基金。三是引导科技成果转移转化。在中关村国家自主创新示范区开展试点，简化科技成果处置流程，收益由全额上缴调整为分段按比例留归单位，调动了高校和科研院所的积极性；近日国务院批准将此项政策试点范围扩大到武汉东湖、上海张江国家自主创新示范区和合芜蚌自主创新综合试验区。启动实施科技惠民计划，支持基层开展先进技术的综合集成和示范应用。研究设立国家科技成果转化引导基金，推动科技成果转化。四是支持公共技术服务平台建设。鼓励公共服务机构开展创新资源共享、专业技术及技术转移服务，支持科技企业孵化器、技术市场、技术转移中心等开展科技服务，2012年全国技术合同成交额超过6000亿元。

（三）适应科研活动规律，改进项目经费管理。针对科研项目经费覆盖面大、渠道多、情况复杂的特点，近几年在加强项目经费管理方面主要做了以下工作：一是建立健全管理制度。国务院有关部门制订或修订了多项科技经费管理办法，建立了基本覆盖所有国家科技计划（基金、专项）的经费管理制度体系。财政部会同有关部门修订了科学事业单位和高校财务制度，进一步规范单位财务管理。地方也制订完善了各类科技项目及其经费管理办法。二是明确各方管理职责。对主管部门、承担单位、课题负责人、专家等各方的职责权限作出明确规定。针对课题制在实施中被片面理解为“课题组长负责制”，导致课题组和课题负责人经费使用随意性较大等问题，突出强化了承担单位的法人责任。三是完善项目经费开支范围。按照科研活动规律，将科技重大专项、国家科技计划等开支范围划分为直接费用和间接费用。明确直接费用开支标准，重点规范人员性费用、设备费、向合作单位外拨经费等管理；明确通过间接费用对单位承担科研项目所发生的间接成本给予补偿，提高补偿水平，建立绩效激励机制。地方也参照逐步做了调整。四是强化预算编制和评估评审。要求承担单位根据课题研发任务的特点和实际需要，科学合理真实编制预算，引入第三方和专家对预算进行评估评审，并建立评估评审沟通反馈机制。五是加强预算执行管理。加强科研项目经费支出管理，严禁超范围、超标准开支，严禁层层转拨和违规外包科研任务，并强化结余经费管理。针对科研人员反映项目经费管理刚性偏大的问题，将直接费用中相关科目预算调整权限交给承担单位。建立科研项目经费年初预拨制度，保障任务实施需要。六是加大经费监管力度。建立健全多部门参与的科技经费监管体系，强化承担单位内部控制，综合利用财务报告、巡视检查、专项审计、财务验收、绩效评价等多种方式对经费使用及其结果进行监督。积极推进科研项目信息公开，接受社会各界的监督。山东等地还探索了科技信誉等级评价机制，丰富了经费监管手段。

（四）加强统筹协调，优化科技资源配置。这是提高财政科技资金使用效益的关键。一是建立健全决策协调机制。国家科技教育领导小组总体协调科技重大事项，国家科技体制改革和创新体系建设领导小组统筹协调26个部门推进科技体制改革，科技部、发展改革委、财政部建立了科技发展重大问题会商制度，科技部、教育部、中科院、工程院、自然科学基金会等部门建立了科技工作协商制度。二是加强科技资源的整合和优化配置。科技部、财政部推动国家科技基础条件平台建设，组织对分散封闭的资源进行战略重组和系统优化，以奖代补引导平台开放共享；中科院统一规划建立大型仪器区域中心，并向社会开放；上海等地打造了具有鲜明特色的地方科技资源共享平台。农业部、财政部组织建设现代农业产业技术体系，在现有体制下，围绕50个大宗农产品的产业链整合全国优质农业科技资源和研发力量，系统开展农业产业技术研发和试验示范，通过科研组织模式创新，优化了科技资源配置。中央财政统筹不同渠道的资金，支持海洋经济创新发展区域示范试点，促进相关产业集群和区域集聚发展。三是建立科研项目查重协调机制。中央层面建立了科技重大专项、公益性行业科研专项等与国家科技计划之间，以及国家自然科学基金与国家社科基金、973计划和重大科学仪器开发专项之间的查重协调机制。很多地方也进行了积极探索，比如上海市建立科技成果转化和产业化项目平台，统筹管理向中央申报和向下部署科技项目；湖南省针对多头重复投入问题，将118项省级科技专项归并整合为21项。四是建立仪器设备购置查重机制。科技部、财政部组织开展了科技基础条件资源清查，建立科研仪器设备购置与清查结果相衔接的机制，对重复购置或可通过共享、租赁等能够满足需要的设备不予支持。财政部、科技部、教育部、中科院等四部门组织开展200万元以上的大型仪器设备联合评议，2006-2012年未通过评议的仪器设备328台（套），涉及财政资金24.9亿元。

（五）推进绩效管理，提高资金使用效益。近年来有关部门在财政科技资金绩效管理上做了一些积极探索，努力将绩效理念和绩效要求贯穿于财政资金管理的全过程。一是开展综合绩效评价。2010-2011年，财政部会同自然科学基金会开展了科学基金的战略性、综合性国际评估，对科学基金成立25年来的资助和管理绩效进行评估，由独立第三方设计评估框架，收集评估证据，交由国际评估委员会独立作出评估结论。这一评估对深入推进财政绩效评价工作、完善科技决策机制进行了有益的探索。对国家科技计划、中科院知识创新工程等，也以不同形式开展了综合评价。二是开展科研院所（基地）绩效评价。科技部、财政部建立了国家重点实验室绩效评价制度，根据评价结果确定分类分档支持标准，并对实验室进行动态调整。中科院对所属研究所开展了 “目标－过程－结果”三位一体的绩效评价，并将院所资源配置与绩效评价结果挂钩，农科院也在实施科技创新工程中引入了绩效评价机制。三是开展项目绩效评价。按照国务院部署，科技部、发展改革委、财政部每年组织对相关科技重大专项绩效目标实施情况进行评估，并运用评估结果督促整改。为深入推进预算绩效管理，财政部要求各部门预算中20%以上的项目资金纳入绩效目标管理、5%以上的项目资金纳入绩效评价试点，科技管理部门自主选择试点项目开展绩效评价。

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