论流浪儿童救助模式转型的创新路径

 

原题：论流浪儿童救助模式转型的创新路径 ——基于优势视角理论的探讨  

作者简介：冯元（1982-），男，湖南长沙人，南京特殊教育职业技术学院教师，社会工作专业硕士，研究方向：社会福利、社会工作、流浪儿童。高云霞（1985-），女，湖南常德人，社会保障硕士，北京师范大学中国公益研究院养老研究中心，研究方向：老年福利、社会政策。

摘要：我国儿童福利发展正在由补缺型向适度普惠型转变，这向流浪儿童救助模式的转型与创新提出了挑战。通过优势视角理论对近十年流浪儿童救助困境进行深入分析，提出从构建现代流浪儿童福利政策体系、重构救助机构功能定位、发展社会工作制度、建立四维流浪儿童福利责任与服务主体体系四大路径推动流浪儿童救助模式的转型创新。

　关键词：优势视角；流浪儿童；转型创新；社会工作；社会福利

基金项目：国家社会科学基金资助项目 (09AZD040)；民政部2012年度社会工作专业人才队伍建设课题 (2012MZBCR045)；江苏省教育厅课题：社会工作视阀下流浪儿童救助模式创新与转型研究（2013SJB840007）

[中图分类号] C913.6　[文献标识码] A　[文章编号]

　一、优势视角理论

社会工作经历了一个多世纪的发展和变迁，其理论基础和实践取向深受社会思潮的影响。早期经历了功能论和原因论的争论，功能论强调服务对象生活功能的协调，原因论注重服务对象问题成因的分析与消解。二十世纪三四十年代又深受精神分析学派的医学思想影响，由此建立起来的心理动力学派将服务对象普遍诊断为问题化的、无能和无用的，强调对他们的诊断和治疗。二十世纪六七十年代后，社会工作理论和实践模式开始注重对社会工作者与服务对象专业关系的重构，注重服务对象的需求和功能的协调。社会工作发展到今天，问题视角和优势视角成为最为主要的实践理论流派[1-2]。

优势视角作为一种全新的社会工作实践模式，与以诊断和治疗为基础的传统问题视角有着本质上的区别。首先在理论假设上，优势视角下的服务对象及其所处的环境充满着资源和优势，其问题的根源不在于个人，而在于社会与环境，而问题视角下的服务对象是无能和无用的，其问题的根源来源于服务对象自身的缺陷和脆弱。其次从干预的方法而言，优势视角的实践介入专注于服务对象及其所处环境的优势和资源，注重激发服务对象内在能量和潜力，并注意将其问题置于社会和环境中进行综合评估，并将问题进行外化和悬置，社会工作者对服务对象充满信任和支持，相信其面对困难、伤害和挫折等不利处境具有与生俱来的抗争力和心理弹性。而问题视角的实践介入是将焦点专注于服务对象的问题和困境上，社会工作者以专家的权威身份对其进行诊断和评估，并对其病态、不良的心理和行为进行矫正。再次从社会工作者与服务对象的关系来看，优势视角强调两者之间形成一种平等、信任的合作式伙伴关系，注重服务对象的回应、参与和互动，社会工作者更多地扮演着陪伴者、倾听者的角色。而问题视角强调两者之间的不对称关系，社会工作者扮演着当然的诊断和治疗专家，通过专业化的诊断和专业化的服务，让服务对象的问题得以解决[3]。

随着社会福利制度的改革和发展，社会成员作为国家公民的权利和价值越来越得到重视，人们也注意到社会成员个体和全体问题的根源不仅来自个人，更多来自经济社会变迁、制度改革和环境复杂化。在社会工作逐步成为调和政府、市场、社会与个人关系的重要手段的过程中，优势视角社会工作实践模式逐步成为主导价值取向。优势视角理论拥有赋权、成员资格、抗逆力和悬置怀疑等核心概念，努力发现和激发服务对象及其所处环境的优势和资源，在与服务对象形成合作、信任、平等的专业关系的基础上，共同致力于运用服务对象的内部潜能和外部优势实现其目标，以改善其生存处境、生活质量和实现发展[4]。

　二、当前流浪儿童救助模式的局限

　　1.流浪儿童政策体系依然以问题治理为本

自2003年实施《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》以后，流浪儿童救助被提上重要的议事日程。自2006年国家下发《关于加强流浪未成年人工作的意见》后，专门的流浪儿童政策得到快速发展，其中2009年和2011年的流浪儿童政策发展十分明显（参见表1）。

笔者经过梳理和分析，发现我国流浪儿童政策具有三个特点：一是政策的制定主体是政府高层部门，以民政部门为主，缺乏流浪儿童民间组织和基层救助机构组织的参与。同时，政策的法律效力普遍偏低，没有上升到法律层面。二是政策内容主要涉及政府部门和救助机构的责任和分工的划分与工作规范，较少涉及流浪儿童的社会权利和权利实现途径，同时也未明确民间组织的参与路径和参与责任。三是相关政策过于专注流浪儿童的受保护权，从政策上过于侧重引导救助实践对流浪儿童采取强制性救助保护措施，而忽略了流浪儿童作为独立的生命个体和社会成员具有选择、参与的基本权利和实际行为能力。这样的政策体系实质上还是以问题治理为中心的国家为本政策，它一方面强化了政府各个部门的责任和行动力，通过政策的强制力构建一种全覆盖的全国性救助网络，促使流浪儿童处于密集的保护网络中。另一方面，又剥夺了流浪儿童选择和放弃救助的基本权利。当前，我国的《未成年人保护法》和《民法》、《刑法》等法律都未对流浪儿童、流浪儿童家庭以及流浪儿童救助机构的相关责任和权利进行细化和明确，而现有的流浪儿童救助政策目标重点是“接送孩子回家”，救助机构在对流浪儿童实施临时性和强制性保护后，按照“快进快出”的原则将流浪儿童移交家庭或福利机构，而忽略了对流浪需求的回应和回归后的家庭干预支持。因此，这种政策体系并未解决儿童流浪的家庭根源问题，并未弥合流浪儿童回归家庭后的家庭关系，导致流浪儿童在获得救助并返回家庭后没有重构安全感和归属感，相反却将其重置于家庭暴力、家庭贫困等问题中，这样不仅影响了救助保护工作效率，更是对流浪儿童身心造成次伤害[5]。

　2.机构救助方式不能满足儿童需要

根据相关调查我国目前有100万～150万流浪儿童[6]。根据民政部社会服务事业统计报告，2011年，我国拥有救助管理站1 547个，流浪儿童救助保护中心241个，流浪儿童救助数量为17.9万人次。而2008年，我国有救助管理站1 344个，流浪未成年人救助保护中心88个，流浪儿童救助数量为15.6万人次。由此推算，2011年与2008年相比，流浪儿童救助保护机构增长了174%，而流浪儿童救助数量只增长15%[7]，可见救助成效并不十分明显。从全国的救助实践来看，我国探索了郑州模式的“类家庭”服务和全天候救助，广东模式的“类学校”教育和技能培训等先进模式[8]。但是这些模式基本都是局限于院舍式的封闭和半封闭的救助模式，全国而言，基本所有机构的流浪儿童救助模式都是采取院舍式的救助保护方式。在这种模式下，流浪儿童一旦进入救助程序，其自身因为在法律上缺失完全民事行为能力的法律资格，在法律关系上他们与救助机构和救助工作人员形成临时监护关系。救助机构及其工作人员往往基于临时监护权的履行职责，而采取强制性保护，将流浪儿童救助完全视为自愿救助而不允许其放弃救助，这无形中忽视了流浪儿童具有民事行为能力的行动权利和人身自由权利。因此，在我国目前的救助实践中，虽然救助机构的设施水平得到快速优化和完善，但救助效率却无法提高。另外，在救助实践中，救助机构对流浪儿童的受教育权、社会参与权不够关注。流浪儿童流浪原因大多是家庭问题，救助机构在处理流浪儿童问题时，应该有两个重点：一个是目前做得比较好的部分，即保障其受助期间的基本生活并帮助能够回归家庭的尽快返回家庭；另一个是将要加强的部分，即流浪儿童回归家庭后对其家庭关系的重构，资金补贴，精神支持等服务。目前的救助服务对流浪儿童及其家庭需求重视不够，不能有效地满足他们的需求，真正解决他们的问题。

　3.流浪儿童服务专业化水平低

我国今后的儿童福利发展将是“津贴+服务”方向，在福利供给目标上由少数特殊儿童扩展到全体儿童，福利提供手段将以社会工作为主体[9]。流浪儿童由于缺乏亲情关爱和良好的教育，造成他们的社会生态环境与社会主流价值不一致，社会化进程过早地被中断[10]。面向所有流浪儿童提供社会工作服务是促进流浪儿童社会化的重要途径，是实现根源性和发展性救助的必由之路。但纵观全国救助管理机构体系，只有郑州、上海、成都、南京等少数救助机构是全国社会工作人才队伍建设基地，相应地配备了少量的社会工作专业人才，而多数救助机构依然严重缺乏专业社会工作人才，专业化服务也难以开展。以南京为例，2007年—2010年，拥有专职社会工作者2名，通过（助理）社会工作师考试的只有5名。而每年接受救助的流浪儿童人数在1 200人次左右，平均每天留站的流浪儿童在10个以上。同时，救助机构作为临时性救助机构，其首要目标是将流浪儿童尽快护送回户籍所在地或父母身边。因此，流浪儿童在救助机构的“停留时间”比较短，从南京的实践情况看，一般“停留时间”在1天～5天。这就造成救助机构在提供服务时遭遇“流浪儿童量大，流入出速度快”的困境，严重制约了救助机构专业化服务的覆盖率和有效率。高质量的社会工作服务必须建立在良好的专业关系基础上，由社会工作者通过接案、预估、计划、介入、评估和结案严密的专业服务流程与服务对象一道帮助其挖掘潜能，解决问题。因此，要真正做好流浪儿童的专业化服务，就必然要求救助机构具备两个先决条件：一是拥有充足的专业人才力量，能够为流浪儿童提供一对一、多对一的专业服务和综合服务；二是一些需要特殊服务的流浪儿童必须拥有“足够时间”接受专业服务。而事实上，全国的救助机构都普遍缺失这个两个先决条件，流浪儿童的专业服务质量普遍偏低。以南京为例，社会工作者除对一些特殊流浪儿童实施专业化服务外，主要采用小组工作方法对这些流浪儿童提供服务，并不能逐个对他们提供个性化服务，甚至对一些亟需专业服务的重点流浪儿童也无法进行深入系统的个案辅导。社会工作作为社会福利制度的主要服务传递者，应该按照社会工作原理对每个流浪儿童进行相应的专业评估，并与其一起制定相应的工作计划，对有专业服务需要的儿童进行分层分类的服务。但事实上，在救助实践中，由于救助队伍力量不足，尤其是社会工作、心理学等专业人才缺失严重，导致救助机构向流浪儿童提供的服务具有低层次化、非专业化、非系统化的特点。

　4.流浪儿童服务社会化水平低

我国早已将“政府主导、民政主管、部门协调、社会参与”原则明确为流浪儿童救助发展的总体思路。从近年流浪儿童救助政策变迁来看，政策逐步强化了部门间的协调和责任承担，也强化了救助机构的能力建设，但是对民间组织、市场和家庭的参与重视不够。虽然，在国家出台的多项政策中都出现了“鼓励和引导社会力量、社会组织”参与流浪儿童救助的政策导向，但是有关民间组织、市场、家庭和社区参与流浪儿童救助的法律依据、参与方式、责任角色等没有明确。因此社会力量和社会组织的参与遇到制度性障碍，难以发挥他们的积极性和功能作用。同时，我国经过近十年的发展，已经基本建立了一个由1万多名工作人员组成的覆盖全国县级城市的流浪儿童救助保护工作网络[11]。此外，2011年我国正式启用二期全国救助管理信息系统与指纹识别系统，并实施了“接送流浪孩子回家”专项行动。这些措施的推出在政府内部建立了一个比较严密的流浪儿童救助工作网络和一套运行高效的救助行动机制，在实际救助操作层面上形成了“政府全面介入和全面负责”的工作局面，而让渡给民间组织和社会力量的参与空间十分有限。同时，我们的救助政策对流浪儿童的救助始终定位在临时性救助，未从法律和制度安排上明确流浪儿童应该获得符合其基本生存保障之上的多层次需要的专业化服务的路径、标准以及责任主体，导致专业化民间组织介入流浪儿童救助没有明确的法律依据。当前，我国流浪儿童救助依然以政府为主，社会化救助还任重道远。

 

　三、流浪儿童救助转型创新的路径

　　1.构建流浪儿童福利政策体系

学术界和实务界将2010年称为我国“儿童福利元年”[12]，国务院办公厅下发的《关于加强孤儿保障工作的意见》提出对福利机构内外的孤儿提供现金补贴，将孤儿的制度性保障由机构内扩展到所有孤儿，实现了我国儿童福利政策的重大突破，也标志着我国儿童福利模式将由补缺型走向适度普惠型[13]。流浪儿童救助作为儿童福利服务的重要组成部分，面临着由临时性救助型模式向发展性福利型模式的转变。优势视角理论关注的焦点是服务对象的潜能、力量、优势和资源，注重服务对象自身的抗逆力、参与和责任，注重服务对象能动性的激发。因此，流浪儿童救助政策的改革方向应该是在“儿童优先”原则下建立以流浪儿童需求为本的政策体系。首先，尽快出台针对流浪儿童的专门法律法规，以法律规定的形式确定流浪儿童的相关权利，明确政府、市场、民间组织、社区和家庭、流浪儿童在参与流浪儿童救助中的责任、角色、关系和路径，从制度上推进流浪儿童救助的社会化。其次，要尽快出台专业社会组织，特别是社会工作机构参与流浪儿童救助的路径和责任，充分调动民间组织的专业服务和资源优势。再次，要通过制度设计，尽快建立面向所有流浪儿童的津贴制度，激发流浪儿童及其家庭、社区预防儿童流浪的能动性。通过政策设计建立和规范政府、市场与民间组织、社区与家庭的救助资金筹集与分配机制，充分调动各个参与主体的积极性和能动性。通过流浪儿童福利政策体系的建设和完善，促进流浪儿童与各个主体之间建立正面积极、良性互动的合作关系，促进各个主体的救助政策及目标与流浪儿童的需求一致，促进流浪儿童获得多层次的福利服务。

　2.重构救助机构的功能定位

当前各级救助机构几乎全面承担着救助资金的分配与消费，救助服务的提供和评估，既扮演者服务者角色，又扮演者管理者和评估者的角色。这导致救助机构的工作效能不理想，资源浪费现象时有发生，救助创新动力不足的问题比较明显。今后，救助机构的改革方向应该是“转介机构”和“管理机构”。我们应该跳出救助机构是长期性救助机构还是短期性救助机构的争论，将救助机构的职能定位为类似于社会工作的转介机构[14]。救助管理机构具有其自身的优点，它作为政府行政职能的重要履行着，对社会管理和社会服务具有一定的行政职权和职责，在政策执行和政策监督，在服务监控和评估方面具有自身的优势。将救助机构转变为转介机构和监督机构，可以弱化其并不擅长的救助服务功能，而增强其行政管理职能。这样，救助机构让渡出来的服务空间和资金空间将为社会组织参与提供了广阔的平台和充足的资金保障，为构建流浪儿童多元服务主体结构提供了先决性前提条件。当前政府在推进“小政府、大社会”服务型政府建设的过程中，需要加大对社会组织的培育支持，促进社会组织在自主管理、参与服务和协同管理方面发挥积极作用[15]。当前救助服务转型需要打破救助机构全面承担流浪儿童救助服务的局面，逐步分散一些具体的救助服务责任，促进救助机构转向儿童福利行政管理部门转变，将其职责缩减为分解流浪儿童福利服务责任并形成相关福利项目；通过项目购买、项目委托、项目合作和资金补贴的方式分配相应的专业民间组织；通过资质评估、检查监督等对社会组织的服务进行监管；制定地方性的救助服务标准；协调社会组织之间关系，促进救助合力的发挥。救助机构从当前的救助服务中分离出来，变成政府与社会组织合作之间的桥梁纽带，履行管理和评估职能将是救助机构转型，救助模式向社会化福利型转型的重要方向。这将促进政府、救助机构和社会组织能够更好地发挥自身的优势和专长，促进流浪儿童福利政策与福利服务的快速发展。

　3.加快流浪儿童社会工作发展

社会工作作为社会福利制度服务的主要传递者，将在推进流浪儿童福利发展的过程中发挥着非常重要的作用。在流浪儿童救助领域，社会工作制度是亟待建立的软性制度[16]。社会工作在理念上尊重服务对象的价值和尊严，注重挖掘服务对象的潜能和整合社会资源，促进服务对象的全面发展。社会工作者注重与服务对象构建良好的人际互动关系，并通过富有意义的人际连结帮助服务对象获得精神动力和人文关怀。引入社会工作制度，需要加强三个方面的探索：一是在救助机构体系内部不断开发社会工作岗位，尤其是青少年社会工作岗位，制定社会工作发展规划，建立健全社会工作人才引进、使用、培训、评价和激励机制，从外部引入专业社会工作人才和通过培训学习培养内部社会工作人才，加强社会工作人才队伍力量建设和促进专业社会工作人才作用发挥；二是通过与专业社会工作机构的合作，积极拓宽渠道引进社会工作服务；三是强化高校社会工作实践基地的合作共建，积极创造平台和条件引入专业社会工作者志愿服务，逐步探索建立“社工+义工”的社会工作服务体系，运用社会力量促进流浪儿童社会化服务的发展。社会工作者不仅注重自身专业优势的发挥，而且非常注重服务对象的个体与环境资源的整合和优势的发挥。大力发展社会工作制度和引入及培养社会工作人才，将是推动流浪儿童人性化、专业化服务的必经之路。

　4.构建四维流浪儿童福利责任主体结构

流浪儿童救助模式转型发展的目标是尽快建立适应流浪儿童福利需求的流浪儿童福利模式，并与其他儿童福利发展实现并轨，促进中国特色社会主义儿童福利制度与模式的最终建立。我国社会福利责任扩大的路径是由国家为本的目标定位转变为需要为本的目标定位，由补缺型福利制度转变为适度普惠型福利制度[17]，而我国社会福利转型的首要任务是国家福利责任转型。鉴于我国社会福利改革与转型的整体趋势，我国流浪儿童福利的发展必须在两个重点环节进行探索。一是改革以国家为本的流浪儿童救助目标定位，逐步建立以儿童需要为本的流浪儿童福利目标定位。纵观我国近十年的流浪儿童救助政策与服务改革及发展历程，一直以来都是以维护社会稳定和政府形象为主要目标定位的，虽然近年来开始重视流浪儿童需要，但并未改变其维护社会稳定的根本目标。在我国新一轮的社会福利改革过程中，必须遵循“儿童优先”原则，将流浪儿童救助及服务转变为以满足流浪儿童社会福利需求为目的的流浪儿童福利政策及服务。二是改革以前政府包揽流浪儿童救助全部责任的局面，根据政府、市场、民间组织、社区和家庭四大主体的各自优势和资源特点进行流浪儿童福利责任划分和重组，尽快建立责任明确、分工合理、沟通协作的流浪儿童福利责任主体结构，笔者将这种责任主体结构称之为四维流浪儿童福利责任主体结构（参见表2）。构建科学合理的流浪儿童福利责任主体结构，将能够调动各个主体的参与积极性和主动性，能够充分发挥各个主体的优势，为满足流浪儿童的社会福利需求和帮助其全面发展创造积极的“外部环境优势”。

流浪儿童救助模式的转型与创新既涉及社会建设中的民生改善议题，又涉及社会管理创新与社会服务发展议题。而党的十八大全面部署的民生改善战略任务，将是推进我国社会福利、儿童福利、流浪儿童福利转型与发展的重要动力。我们应该尽快构建流浪儿童福利政策体系和服务体系，促进流浪儿童救助模式向社会福利模式转变，逐步与整体性的适度普惠型儿童福利并轨。在救助过程中运用优势视角社会工作方法，以满足流浪儿童自身需要、激发流浪儿童潜能为目标，发挥流浪儿童的主观能动性，利用其优势与资源，保障流浪儿童的自我发展和各项社会权利得到实现。

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责任编辑：姜妍

文章来源：http://theory.swchina.org/research/2014/0115/4383.shtml