徐道稳：中央社会工作部成立对我国社会工作发展体制的影响

2023年3月，中共中央、国务院印发了《党和国家机构改革方案》，其中，组建中央社会工作部在社会工作界产生了强烈反响，在学术界也引起了广泛讨论。目前，学术界的研究成果多关注中央社会工作部的社会治理功能，对中央社会工作部的成立对社会工作专业和职业可能产生的影响缺乏研究。本文将从体制角度浅谈中央社会工作部对我国社会工作发展体制可能产生的实质性影响。

首先，新的社会工作领导体制得以建立

在过去十几年的实践中，我国逐步形成了党政分工的社会工作领导体制。根据党管人才的原则，党委组织部门负责指导协调社会工作人才队伍建设，民政部门作为社会工作行政主管部门负责拟订社会工作政策、组织推进社会工作人才队伍建设，从而形成了“组织部门牵头抓总，民政部门具体负责，相关部门相互配合，社会力量广泛参与”的社会工作人才工作格局。

党政分工的领导体制在实践中可能遇到两个矛盾。一是社会工作领域过大和民政部门职能范围较小之间的矛盾。社会工作是社会建设的重要抓手，涉及民生保障和社会治理的很多部门，但是民政部门主要负责社区治理和兜底民生等几个领域，难以全面覆盖社会工作涉及的众多领域。二是社会工作事业发展与多部门协调配合之间的矛盾。社会工作发展涉及众多部门和组织。《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011-2020）》由19个部门联合发布，后来的实践表明社会工作涉及的部门超过20个，包括党政部门、司法机关和群团组织。从理论上说，涉及的部门越多，达成共识的难度越大。为了达成共识，各部门只能寻求最大公约数，结果多部门会签的文件内容大多是一些原则规定，难以解决实践中的具体问题。组建中央社会工作部标志着社会工作正式进入党委工作序列、成为党委的主要工作之一，从而使党委领导社会工作事业有了切实的抓手；同时，用党委统一领导体制取代党政分工的领导体制，增强了体制的统筹能力和动员能力，有利于缓解社会工作实践中的体制性矛盾。

其次，社会工作管理和服务体制面临新的复杂性

社会工作领导体制决定管理体制和运行机制。由于目前社会工作部的组织体系建设尚未完成，社会工作管理体制尚不清晰，但是可以预见的是，社会工作管理体制需要处理好两个关系。一是社会工作部和党委组织部门的关系。一方面，指导社会工作人才队伍建设、拟订社会工作政策是社会工作部的职责；另一方面，负责人才工作的指导协调和人才的联系服务仍然是党委组织部门的主要职责之一。此外，党委人才工作协调小组办公室也设在组织部门。这就要求社会工作部和党委组织部门要加强沟通和协调，共同推动社会工作人才队伍健康发展。

二是社会工作部和政府相关部门的关系。中央社会工作部的成立不会改变社会工作涉及多个政府部门的事实，因此，社会工作管理必须处理好社会工作部与相关部门的关系。例如，作为党的职能部门，社会工作部在政府购买社会工作服务中的角色是什么？社会工作实践中行政处罚的主体是谁、社会工作部与该主体是什么关系？这些问题很值得研究。

在服务体制方面，社会工作可能面临三个变化。一是社会工作以服务促治理的功能将更加凸显。社会工作从一开始就被定位为社会主义和谐社会建设的重要力量。近年来，政府工作报告多次提到社会工作，并赋予其社会治理功能。中央社会工作部更是将人民信访、基层治理、非公领域党建等纳入其职责范围，更加突出了社会工作的治理功能。

二是社会工作服务领域将发生结构性变化。人民信访、人民建议征集、基层治理、行业协会商会改革发展、非公领域党建将成为社会工作重要领域，这些领域与已有的服务领域一起形成民生保障和社会治理相结合、微观和宏观相结合的社会工作服务格局。

三是社会工作服务关系将更加复杂、服务方法也更加多样。社会治理定位的强化和服务领域的变化一方面推动社会工作者进入更多的服务领域、承担更多的角色，使之成为密切党群关系的重要纽带；另一方面也要求社会工作理论、服务方法、督导方法的创新，为提高服务水平、增强服务效能提供专业支撑。

再次，社会工作资源供给体制有望得到强化

目前，发展社会工作的资金来源主要有财政预算、财政专项资金和福彩公益金等。福彩公益金对我国社会工作发展发挥了巨大的支持作用，在社会工作发展初期尤其如此，但是福彩公益金也有来源不稳定、使用流程复杂等不足。随着指导社会工作人才队伍建设、拟订社会工作政策等职责划归中央社会工作部，福彩公益金在社会工作资源供给中的地位可能会发生变化，而财政预算和财政专项资金作为社会工作资源供给的主渠道可能是一个趋势。广东、浙江等发达地区社会工作发展历程是这一趋势的一个例证。

财政预算、财政专项资金和福彩公益金都属于财政性资金，申请程序和使用方式都有严格的要求，而且在财政压力增大的形势下，财政性资金供给的规模将趋于收缩。因此，在新形势下社会工作资源供给亟待开辟社会渠道。社会渠道主要有基金会资助、企业和个人捐款等。目前，我国社会工作机构资金几乎全部来自财政性资金，社会捐助和资助占比很小。调研发现，个别社会工作机构社会捐助占比较大，最高可达40%。究其原因，除机构负责人筹款能力强外，社会工作机构登记为慈善组织也是重要因素。建议一方面通过政策杠杆引导社会工作机构登记为慈善组织，另一方面发挥党委统一领导的体制优势动员和吸纳社会力量、慈善资源支持社会工作事业发展，从而形成“财政主导、慈善支持、社会参与”的社会工作资源供给体制。

最后，社会工作职业保障体制面临改革创新

职业声望不高、职业待遇偏低、职业保障制度不健全一直是社会工作发展的瓶颈。长期以来，在政府购买社会工作服务阶段，社会工作者只是“人头”，在服务提供阶段，社会工作者只是“人手”，这些做法与社会工作人才的专业属性背道而驰。

可以预见，中央社会工作部的成立有利于提高社会工作者的职业地位和职业声望。社会工作是党委的主要工作之一，社会工作者是党在社会领域的得力助手。由社会工作部管理社会工作有利于提高社会工作者的政治荣誉感和社会认同度。中央社会工作部成立也有利于对社会工作职业保障体制进行改革创新。要改变购买“人头”和充当“人手”的做法，回归社会工作服务项目制的原貌，通过提高人均产值来提高社会工作者的待遇。还可以通过改变用人制度来加强社会工作职业保障。

有学者认为，政府购买社会工作服务等准市场化举措已经发生异化，建议将社工站（点）建成社会建设事业单位。这种建议当然很好，但是在财政压力加大、事业单位编制收紧的情况下，其可行性有待讨论。笔者认为，可以退而求其次，在中西部地区特别是农村地区，尝试由基层政府直接聘用社工，对社工实行合同制管理。直接聘用的做法既可以增强社工岗位的稳定性和吸引力，又不至于增加较大的财政负担。

中央社会工作部的设立是发展中国特色社会工作事业的重大举措，对社会工作的服务体系、学科体系、学术体系、话语体系将产生深远的影响，为社会工作研究开辟了广阔空间。本文仅从体制的角度谈了一点粗浅的看法，期待方家批评指正，也期待社工界同仁聚焦中国特色社会工作研究，切实回应新形势下的新问题，为实现中国式现代化贡献社会工作的智慧。

（作者系深圳大学政府管理学院社会学系教授、中国社会工作学会副会长）

责任编辑：段冬蕾

文章来源：http://theory.swchina.org/research/2023/0731/43375.shtml