郭伟和：嵌入与联动——社区社会工作与基层治理现代化协同转变的十年

党的十八大以来，我国社会工作事业取得了突飞猛进的发展。本刊及新媒体特别邀请了见证行业十年发展的十位专家、十位社工、十位行政/行业管理者，谈他们眼中的社会工作非凡十年。今天是第六位专家郭伟和谈社区社会工作发展。

 

党的十八大之后，中组部等19部门联合下发了《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011—2020年）》。为了贯彻落实这个规划，民政部和财政部率先于2013年出台了《关于加快推进社区社会工作服务的意见》，为我国社区社会工作划定了发展方向、重点领域和发展目标。之后，共青团、妇联、工会、司法、禁毒等部门也陆续下发了相关领域推进专业社会工作发展的意见。

回首十年的发展历程，可以说社会工作基本实现了对我国社区服务和社区治理的嵌入式发展，由当初提出的“三社联动”转向“五社联动”，全面参与基层治理体系和治理能力的现代化。

早在2009年，北京大学王思斌教授和香港理工大学阮曾媛琪教授就在《中国社会科学》上撰文提出我国社会工作的嵌入式发展道路，期望专业社会工作逐步嵌入行政性准专业的社会工作体系。基层治理体系是我国社会工作需要嵌入的重点领域。因为在单位制转制之后，大量的下岗失业人群回归社区实行属地化管理，再加上流动人口带来的冲击和挑战，新世纪之后社区成为提供专业社会工作服务、解决基层社会问题的重要场域。即使是面向特定人群——老、小、残、工、青、妇、鳏寡、孤独、贫疾、偏差等群体的服务，也基本上要通过社区场域来接触服务对象，链接社会资源，恢复社会关系，促进社会康复。因此，以社区为依托，把社区社会工作作为专业社会工作的一个增长点，逐步转变现行的行政化社区治理体制，符合我国社会工作发展的现实基础。

▲今年暑假，江西省上饶市铅山县河口镇社工站开展了“慈善多彩公益课堂--暑期护童计划”。图为社工教孩子们拍手鼓（供图/侯敬斌）

专业社会工作嵌入基层社区提供专业服务，大致经历了几个不同的发展阶段和发展模式。早期最有特色的做法是广州市的家庭综合服务中心模式——从2010年开始，广州市民政局通过政府购买服务机制，引入社会工作服务机构承接街道的家庭综合服务中心，作为街-居体制的增量补充力量，让人们看到了专业社会工作服务与传统的行政化的街-居组织服务的差异。当然，家庭综合服务模式因为其项目化运作，不可避免地存在着过度竞争、购买方与承接方关系不对等、服务指标形式化等问题。2018年，广州市专门发布了《广州市社会工作服务站（家庭综合服务中心）管理办法》，对社会工作服务站的人员配置、服务内容、服务站的场地设施布置、预算分配等都作出规范，大大减少了过度竞争和项目不持续的问题。

除了包括广州在内的珠三角城市社区的家庭综合服务模式，广东省民政厅从2017年开始推出了“双百计划”——在粤东、粤西、粤北等欠发达乡镇，选出了407个乡镇试行农村社会工作服务站模式。从2020年11月开始，“双百计划”升级为“双百工程”——广东省兜底民生服务社会工作双百工程。该工程提出用两年时间实现乡镇（街道）社会工作服务站100%覆盖、困难群众和特殊群体社会工作服务100%覆盖。“双百工程”采取直接聘用社会工作人员的模式，从而避免了政府购买服务中的过度竞争问题，并组建督导团队，为一线社工提供实地协同式专业督导，试图提升服务的专业性。

对全国社区社会工作发展具有里程碑意义的事件是2020年10月民政部在湖南长沙召开的加强乡镇（街道）社会工作人才队伍建设推进会。会议提出，力争“十四五”末，实现乡镇（街道）都有社工站，村（社区）都有社会工作者提供服务，社会工作的作用得到更加充分发挥，社会工作者地位得到普遍认可。

▲民政部加强乡镇（街道）社会工作人才队伍建设推进会

2021年4月，民政部办公厅印发了《关于加快乡镇（街道）社会工作站建设的通知》，要求各地加紧制定政策，将乡镇（街道）社工站建设纳入民政重点工作。要把握推进步骤，抓紧制定时间表和路线图，建设条件好的地方，争取2021年年中前启动建设，2023年底前完成建设任务；建设条件不完备的地方，争取2021年启动试点建设，2025年底前完成建设任务。

同月，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化的意见》出台，提出了创新社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源的联动机制。“三社联动”转为“五社联动”，并且把社区社会工作由兜底民生保障、打通为民服务“最后一米”扩展为社区公益慈善事业的内涵。

经过十年的发展，社会工作进入社区的方式由人才、岗位嵌入，到项目制的社区服务，再到制度化的乡镇（街道）社工站建设，社会工作已经成为基层治理体系和治理能力现代化不可或缺的组成部分。当中虽然存在着直聘模式和政府购买服务项目制运行的争论，但其实都要回应社区服务的成效问题，也就是如何通过专业化来提升服务精准化和精细化，最后提升服务效能。

专业社会工作的引入，还会对现行的社区治理体制产生“鲶鱼”效应。长期以来，我国基层社区治理一直采取的是黄宗智所谓的“集权化简约治理”，主要通过准行政人员实行半正式化治理，以降低治理成本，提升治理效能。然而，伴随着流动性现代性的到来，传统方式难以应对单位制转型带来的复杂问题。如何避免基层治理的行政化和内卷化问题，实现基层治理的现代化，希望专业社会工作能够更充分发挥专业优势，协助解决基层治理内卷化和高效能的张力问题。

（作者系中央民族大学民族学与社会学学院教授，中央民族大学民政部民政政策理论研究基地主任，中国社会工作教育协会社会工作理论专业委员会副主任）

责任编辑：王晨宇

文章来源：http://theory.swchina.org/many/2022/0927/41993.shtml