全域统筹：基层治理的“鄞州解法”

编者按：鄞州区是浙江省宁波市的城市核心区，常住人口151.1万，拥有155个城市社区、184个建制村。2019年7月以来，该区基于社区治理转型升级和幸福城市提质要求，积极推进省级社区治理和服务创新实验区创建工作，以“365社区服务工作法”为基石，探索实践“365全域社区治理”新模式，破解城乡融合难、居民需求多元化、社会参与机制不健全等问题，创造出基层治理的“鄞州解法”，即围绕“大治理、共治理、善治理”三大主题，打造“环境、生活、服务、文化、治理、保障”六大提升工程，彻底打通了基于“全主体动员、全机制整合、全要素投入、全员式参与、全程化问效”五大维度的创新社区治理路径。

“一元多方”为抓手 优化治理架构

为强化党对社区工作的全面领导，鄞州区委作出《关于党建引领打造全国乡村全域治理标杆区的决定》，制定出台《2020年鄞州全域治理重点工作方案》《宁波市鄞州区“省级社区治理和服务创新实验区”创建实施方案》，将该项工作纳入区委全面深化改革重点项目，坚持政府牵头，建立健全组织、宣传、政法、财政、民政、住建等部门协同、衔接配套、运转高效的社区治理机制。

突出党建引领核心，建立村社书记交流例会和村社“第一书记”全脱产选派驻村机制，推动村社干部聚焦一线、靶向发力;结合“三进三访”“周二夜学”等载体，牵头推进社区养老、志愿服务、品牌打造、项目引进，解决基层各类问题340余个。推进城市基层党建与两新党建相融相促，实现街道“大工委”和社区“大党委”制度全覆盖。探索社区与驻区单位契约化共建、物居党建联建、区域党建联盟;以“鄞领工程”凝心聚力,研究制定《关于党建引领社区治理 推进住宅小区物业管理工作的指导意见》，建立健全党建引领下物居业“三位一体”多方协同治理体系。

为加强政策资金保障，制定出《2020年鄞州区社区治理和服务创新工作任务清单》，“项目化、清单化”推进22个部门42项实验区任务落地。出台《鄞州区乡村德治“双清单一机制”实施意见》《关于加快推进“三社联动”的若干意见》《关于进一步推进社区准入工作的实施意见》《鄞州区推进特色化社区建设实施方案》等系列政策文件，不断完善制度供给。

此外，鄞州区还提供了专业队伍保障。2020年底，鄞州区完成新一轮村(居)委会换届选举工作，书记、主任实现“一肩挑”应挑尽挑，选民参选率达98.9%，一次选举成功率达100%。

目前，该区共有专职社区工作者1600余名，大专以上学历占97.3%，党员占59.1%，持有社会工作者职业资格证书的占76.2%。全面落实社工薪酬“三岗十八级”机制实现了动态调整。推行俞复玲、董国福名师工作室“导师帮带”机制，强化选苗育才，创新选拔激励机制，跨镇街选拔、考量社区工作者，定向招录31名公务员和事业编，调动社工争先创优的职业热情。探索实施社工退出机制，明确15项不合格社工情形，确保能进能出。

如今，鄞州区已成为浙江省基层组织建设先进区、城市社区党建工作示范区，百丈街道划船社区党委成为了全国先进基层党组织。

全方位大力推进 渗透治理各环节

通过以全域理念渗透社区治理各个环节，鄞州区全面激发多方主体能动性。

去年疫情期间，鄞州区充分发挥党员干部先锋模范作用，迅速开展“一把手上一线、三级书记守三门”行动，构建起区—镇(街道)—社区立体防控工作体系，村社干部、党员骨干、村(居)民代表、网格长、志愿者等基层核心队伍紧急响应、联动防疫，成效显著。快速形成社会组织参与社区治理新格局，19家社会组织进驻区社会组织创新园，培育孵化200余家社会组织，开展各类活动1165场，服务2.8万人次，通过平台链接实现公益项目资金流转400余万元。

推进镇(街道)社会工作站建设，2020年试点建成6个，今年内将实现全覆盖。目前鄞州区2200余名社会工作师扎根基层，5600余家基层社会组织在基层社会治理中发挥作用，涌现出“银巢”养老、“益马”“小娘舅握握团”“甬动爱心”等一批全国省市优秀社会组织品牌;“老骥行动”“小电长”“春风化雨”等项目获得第五届中国青年志愿服务项目大赛金奖。疫情期间，“小电长”发起鄞州防疫线上公益活动，为4400多名独居、低保老人提供了志愿服务。

鄞州区用好社区公约，全面推广“契约式治理”和“居民说事”制度，畅通“四方例会”“圆桌会议”等议事平台，按照“说、议、筹、做、评”五步法，邀请业委会、物业公司、居民代表民事民商。在浙江省率先探索“请你来协商”机制，定期邀请人大代表、政协委员及职能部门进社区“微协商”，先后解决垃圾房改造、群租房管理等7类社区难题。明楼街道成立全区首个由业委会、物业、民警、律师等主体联合组成的“红管家”社区共治委员会，多方力量参与社区治理。白鹤街道创新“八共协同”法，由居民和爱心企业众筹近500万元，合力推进黄鹂社区铁路沿线“鹂西走廊”建设。

法治方面，围绕平安鄞州建设，建成区、镇(街道)两级社会矛盾纠纷调处化解中心，运行以来矛盾化解率达96.8%。全面推行“老潘警调36计”工作法，通过“将心比心36度”画好“最大同心圆360度”，实现95%以上的110警情纠纷就地化解。在全区创建26个国家级、省级民主法治示范社区，划船社区、中兴社区已成为全国民主法治示范社区。

在德治方面，传承“千年义乡”文化，155个社区新时代文明实践站实现全覆盖。推广“乡村德治20条”，擦亮“义乡鄞州”品牌。延伸全国首个慈善综合体“善园”功能，累积筹款3300余万元。培育一批以全国道德模范俞复玲、周秀芳为代表的先进典型，打造戎家社区惇叙文化、和丰工人文化等一批特色文化长廊。

“三化建设”为抓手 促进全机制整合

标准化推进流程规范。整合“1+2”标准体系，即国家标准《社区服务中心服务规范》、地方标准《社区包片联户工作规范》和《专职社区工作者职业能力评价体系》。创新“365社区治理工作规程”，以“金牌服务365”换“群众满意365”。

以党员联动、社工联勤、志愿联盟“三联”激活治理主体，扩展党建、协商、平安、文化、信息、民生等六大服务内涵，完善组织共管、民情共办、队伍共建、资源共享和网格共治等“五共”治理机制，为社区提供操作性强的服务范本，实现社区规范化精细化治理，打通社区服务的“最后一公里”。

围绕社区服务居民本位，实施首问责任制、工作AB岗等制度，实现社区“一人在岗、事务通办”。深化社区包片联户和“345社区服务群众制度”，切实做到“三清”“四及时”“五必访”。设置“首席服务官”“首席社工”，推广“网格工作事项清单”，提供集约化社区服务。

集成化整合社区空间。加快“最多跑一次”政务服务综合自助一体机试点落地，实现所有镇(街道)覆盖。

投入1300余万元，在全市率先实施社区服务中心标准化改造，统一门面和社区标识。探索建立集公共服务、居民活动、居民协商议事为一体的社区综合体模式，在钟公庙、东郊等街道试点社区综合体建设，全面打造居民会客厅等公共复合空间，规范接待员日常工作标准。在钟公庙街道宁广社区探索社区综合体COG模式(社区主导治理模式)，引进“智能驾驶舱”，通过大数据提高社区工作效率;在泰康社区试点打造“居民会客厅”，营造家庭式“熟人社区”氛围。

在宁波市首个具有AI管理特色的福明街道荆城楼宇社区，利用“楼宇大脑”完成数据采集、数字招商;潘火街道金桥花园社区投入270万元打造“智慧社区”，安装高空抛物摄像头、实现路灯一键实时报警、足不出户办理故障报修、房屋租赁管理线上登记;下应街道海创社区推出“掌上治社”数字治理模式，打造居务一键管理，服务一次办理、矛盾一键化解、要素一网通管“四个一”模块，升级居民服务工单系统，由居民“下单”、党员“接单”，实现居民需求“落地”……

鄞州区将智慧健康养老纳入全区智慧城市建设体系，基本形成智慧健康养老服务平台整体框架与养老服务数据“一张表”。发挥大数据和云服务技术优势，推进社区“雪亮工程”，建设49个智慧安防小区，安装2.5万多个高清探头，实现公共区域大数据视频全覆盖、无死角。

“三项改革” 促进全程化问效

针对老旧社区活动设施老化、活动空间有限的困境，鄞州区通过居民自治、空间共享整合社区资源，结合养老抚幼设施、电梯加装、无障碍设施改造，实施老旧小区“微改造、微更新、微治理”，通过“三微”改造让社区环境变好变美。

建成于20世纪80年代的百丈街道潜龙社区，投入10多万元资金开展创意“微改造”，改造后的集美共享花园、彩虹里坊、民情直通路等一跃成为网红打卡点，不仅社区环境颜值变高，更为生活提供了许多便利。鄞州区还充分运用智能化、系统化、专业化手段，建成全省首家以“体医养”融合模式为特色的居家养老服务中心。

目前，鄞州区已完成汪董、孔雀等22个老旧社区共122万平方米的住宅改造。幸福苑社区、兴裕社区成为住建部“美好家园、共同缔造”试点社区。

鄞州区还通过清单晒权改革让社区办事更方便。针对社区职权不明、日常事务繁杂、准入门槛偏低的状况，鄞州区将小微权力清单创新升级为公权力清单，界定了基层公权力的运行依据、办理方式、时限要求和纪律规定。在所有村社推行“三清单运行法”，即权力清单、责任清单、负面清单和权力运行流程图，用3张清单约束93条村社事务，精简优化工作事项流程，细化项目内容，让群众办事可以“按图索骥”。如：中河街道宋诏桥社区严格按照“三清单”运行法集中力量整治400户车棚车库，解决了社区“老大难”问题，让居民心服口服。

为着眼解决村社资金不足、资源紧缺等问题，鄞州区坚持“多个管子进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”，通过资金整合改革让社区发展有底气。拓宽社区资金筹集渠道，探索“政府引导+社会运作+多方参与”的模式，建立社区发展专项基金，区级社区发展基金已累计600万元，在白鹤、东柳、姜山、明楼等6个镇(街道)设立镇(街道)级社区发展专项基金，其中白鹤、东柳街道专项基金分别达106万元和65万元，今年街道级社区发展基金将实现全覆盖。

鄞州区探索建立了涉社资金统筹长效机制，初步整合涉社资金37项，其中统筹使用类12项、专项激励类18项、基础设施类7项，涉及整合资金1.3亿元;按照“资金统筹、程序规范、绩效优先”的总体思路，集中投向重点项目和重点社区，让基层一心谋发展、搞治理。

点评

全域治理是受网格化思维影响的治理地方化行为。区县作为治理落脚点有利于更好激发治理动力，展示治理成效，是一种有别于传统治理模式的地方化治理。利益协调和高效能是地方化治理的内在运行逻辑。浙江省宁波市鄞州区的实践证明，利益协调和高效能体现为国家—社会关系逐渐趋于“地方化”，通过化整为零，以结构化破解碎片化方式建构社会治理的“权责体系”，赋制赋权区域和基层行动的主体权能，有利于深入贯彻“人民性”。

链接

什么是“全域治理”

治理空间全域化。从过去的“重城轻乡”转向现在的“城乡一体”，更加突出向村、社区、股份经济合作社、企业等基层细胞拓展，重心下移、提升能力、夯实基础。

治理内容全域化。从过去的“点线为主”转向现在的“面上提升”，更加注重经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，拉高标准、丰富内涵、系统推进。

治理网络全域化。从过去的“单向发力”转向现在的“协同联动”，更加强调多主体参与、多方力量整合、多种方法联用，全员参与、全程创新、全网融合。

治理成效全域化。从过去的“培育盆景风景”转向现在的“增强群众获得感”，进一步践行以人民为中心的发展思想，聚焦事关改革发展稳定的大事、事关群众切身利益的小事，治理痛点、破解难点、疏通堵点。

责任编辑：段冬蕾

文章来源：http://trade.swchina.org/trends/2021/0727/39478.shtml