卫小将：公共危机治理现代化中的社会工作研究

2月23日，习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议中特别指出，“社区是疫情联防联控、群防群控的关键防线，要推动防控资源和力量下沉，把社区这道防线守严守牢……对社会力量参与疫情防控，要加强组织引导、畅通渠道、鼓励支持……要发挥社会工作的专业优势，支持广大社工、义工和志愿者开展心理疏导、情绪支持、保障支持等服务”。今天分享一篇中国人民大学社会与人口学院副教授卫小将刊发于《中国特色社会主义研究》的文章《公共危机治理现代化中的社会工作研究》。从中，我们可以看到在公共危机治理中，社会工作作为一种社会性疫苗，在社会心理服务体系，干群关系、技术专家与社会大众关系协调机制，弱势群体关爱服务体系，社区治理机制化、反思性社区教育实践机制等方面均可以发挥积极作用。

2020年伊始，新冠肺炎疫情暴发，这种突如其来的公共危机事件对人民的生命安全、身心健康、经济秩序、社会运行等形成了巨大的冲击与挑战。对此，党和国家作出了重大战略决策，号召打响疫情防控的人民战争。这次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考，主要集中于两个阵地：一个是医院救死扶伤阵地，一个是社区防控阵地。其中，坚持不懈做好疫情防控工作关键靠社区，在社区防控阵地中“要发挥社会工作的专业优势，支持广大社工、义工和志愿者开展心理疏导、情绪支持、保障支持等服务”①。由此，社会工作在公共危机治理中的功能和作用的议题再次凸显出来。在理论层面，相关学者已经指出，社会工作不仅在常态社会服务中优势明显，也能在突发公共事件时发挥所长②，社会工作的专业优势最为核心地在于它的助人自助的价值观念、科学艺术的工作方法和理性实务的服务风格。③在实践层面，主要集中于公共卫生社会工作和灾害社会工作领域，前者在SARS期间的中国香港地区和埃博拉病毒期间的非洲国家有过探索和尝试，主要用流行病学方法来确定影响所有人群健康状况和社会功能的社会问题，强调针对初级预防的干预措施，包括个人、群体、社区等多层次的实践④；后者在灾后个体创伤抚慰、关系重建、社会秩序恢复等方面的功能日渐显现，并在汶川地震、玉树地震、舟曲山洪泥石流、芦山地震后的灾害救助中有了一些初步探索⑤。在此次抗击新冠肺炎疫情中，社会工作者又与下沉干部、医生、心理咨询师、教师、护理师、律师、警察、志愿者、义工、社区工作者等协作联动，在心理干预、资源链接、社区动员、社会支持、社会倡导等方面进行了积极探索，初步取得了良好成效。有鉴于此，本文以这次抗击新冠肺炎疫情为切入点，通过总结和提炼社会工作的专业实践与优势，进而探索社会工作在推进公共危机治理现代化体系建设中的作用。

1.社会工作推进社会心理服务体系建设

加强社会心理服务体系建设是公共危机治理的重要组成部分。公共危机事件很容易引发社会焦虑与恐慌，这种焦虑与恐慌往往因事件的“模糊性”“非确定性”而不断被激发和渲染。正如弗洛伊德所说，在任何给定情境中，人们对焦虑的感知很大程度上取决于“面对外在世界时的知识和权力感”⑥。以此来看，当人们面对危机时的“无知”“无助”和“无力”会滋生出“无望”，不同境遇中的群体也可能表现出不同类型和程度的心理症状。例如在疫情中，按照对病毒知识了解的多寡及与病毒距离的远近可以分为普通大众、病毒感染人群及其亲属、一线医护人员及其亲属、其他参与人员及家属、丧亲者等。按照社会工作的需求分类评估，一般社会大众出于对自身健康和社会环境的担忧，在一定程度上会产生心理不适，而在高强度的媒体暴露中获得的信息可信程度不一，可能会加重其焦虑情绪甚至导致抑郁⑦，再加上隔离导致的“社会交往限制”和期待“复工”可能会表现出急躁、易怒甚至攻击性心理与行为；病毒感染者及其家属则可能因病情的困扰和外界的“排斥”“污名”而产生不满、愤怒、自暴自弃、自杀、对死亡的恐惧、寻找移置攻击对象、反社会行为等；一线医护人员面临着超负荷的工作压力和人身安全的威胁，他们离开家人深入疫区，许多是在互不认识的情况下合作开展工作的，他们还可能面临患者及家属的不理解和“伤害”等潜在风险。已有研究表明，他们有着较低水平的心理状况，主要表现为较强的躯体化、焦虑、恐怖情绪等⑧，他们的家属也面临着“分离焦虑”和担忧医护人员安危等负面情绪等；疫情中的其他参与人员及家属也分别面临着工作压力大、累积性负面情绪和过度担心等问题；已经有许多人失去生命，这些人的背后是大量的丧亲者，突如其来的打击可能使他们的丧恸暂时被悬置和压抑，其暴发还需要一个较长的周期，尤其是疫情过后这种生命中不能承受之痛会变得更加蚀骨，这些都有可能衍生不同程度的情绪和行为问题。

鉴于公共危机中不同群体的心理和行为表征的差异性，社会工作通过精准评估、分类干预、积极疏导、危机治理等建构了较为完备的专业社会心理服务体系。如在疫情中，借助于现代网络手段和技术，按照“人在情境中”的原理和“个别化”的原则进行分类介入：对于一般社会大众主要以预防和疏导为主，通过个案辅导、心理服务热线、网络小组、情绪管理训练、社区教育等多种形式开展服务，重点在于对日常生活中“负面情绪”的及时疏导与发泄，避免形成累积效应；对于病毒感染者及其家属采取个案管理、危机介入模式等进行积极的干预，整合社会各方力量展开精准帮扶。注重聆听当事人的声音，积极输入希望，构建社会支持网络，引导当事人及家属理性看待疾病，避免“问题内化”，同时避免周遭环境的排斥与污名；对于医护人员利用社会工作者分散于民的特点，建立一对一的线上心理支持，持续陪伴，定期心理评估，随时化解其负面情绪、非理性信念和行为，同时引导其建立朋辈支持小组，积极发挥家庭网络的支持功能，对其家庭进行定期抚慰和探访；对于疫情中的其余参与工作者及家庭尝试建立支持小组，强化关系纽带，互助互惠，携手同行；对于丧亲者根据其不同阶段的心理规律与特点开展哀伤辅导、构建社会支持网络、重塑受损的家庭结构并复原其功能。

2.社会工作推进干群关系、技术专家与社会大众关系协调机制建设

干部与群众、技术专家与社会大众是公共危机治理中两对对立统一的关系，只有探寻有效的协调机制消弭其对立性才能有效形成合力。总体而言，社会工作者在公共危机治理中可以扮演技术专家、组织者、协调者、教育者、治疗者、同行者、资源链接者及政策倡导者等多重角色。其中，关系的协调者是其他角色的基础，沃尔特·洛伦兹认为，社会工作整体在整个社会生活中的角色定位于调解各方、达致真正和谐⑨，以此来看，社会工作的情感沟通和关系梳理某种程度上比干预技术更重要。以此次疫情为例，从各种媒体报道可以窥探到一定范围之内存在着干群、医患（技术专家与大众）关系的张力。就干群关系而言，一方面是民众中有辱骂和殴打社区防疫人员的现象、质疑捐款和物资分配的公平性及效率问题、抱怨感染者和疑似感染者不能及时获得医疗救助、不满个别弱势群体不能及时获得关爱和照顾、怨怼生活物资不能及时获得满足等。一般而言，民众多数情况诉诸于外倾归因，容易假想事情背后存在一个“黑箱”运作；另一方面是大多数政府干部、医务人员和志愿者超负荷的工作和压力，有的甚至献出了宝贵生命。即便如此，他们还可能会面临着各种被误解、猜疑、诽谤甚至被攻击的风险。由此，一些人也不同程度地存在着委屈和不满、抱怨群众不配合政府的安排、不满一些人“袖手旁观”不参与公共事务、反感有的群众无视客观现实而牢骚不断等。综上可知，在疫情中一定范围之内潜在和显在的对立矛盾如不能及时得到梳理和调适，可能会使其激化和升级，进而会阻碍防控工作的顺利开展。

干群关系、技术专家与社会大众的张力关系在日常生活中是持续存在的，只不过在公共危机事件中更容易凸显出来，对于其治理主体形成合力产生较大冲击。这些问题背后有着一定的衍生逻辑：如一旦产生某个具体的干部与群众的矛盾冲突事件，群众在心理上容易形成“我们群众”如何、“他们干部”如何的简单思维模式与归因方式，将某个干部的缺点、问题，泛化为整个干部群体的问题。⑩此外，医生等技术专家有时也被建构为负面形象，且在一定危机情境中很容易成为移置攻击对象。由此不难理解，公共危机中即使是微小的事件也容易导致民众先入为主地妖魔化建构官员和技术专家的形象，实际上，潜藏于不满之下的仍是群众对公权机关、领导干部、医疗制度等的信任心态。{11}有鉴于此，社会工作在推进调协二者关系机制建立方面可以发挥积极作用。第一，作为第三方的专业社会服务组织，不仅具备良好的社会公信力，而且具备专业的理念、方法和技巧，在公共危机中可以承担国家和社会大众关系的缓冲器，诸如政策宣讲、需求评估、物资配送、社会服务、巡视探访、心理干预等交由社会工作机构完成，这样既避免了政府直接面对民众容易产生不满的情况，又填补了人力资源不足，还规避了行政理性情感关爱较少的问题。第二，社会工作者倡导与民同行的理念，他们平时与社区民众生活在一起，在公共危机中能够及时准确了解居民的诉求，精准评估其实际需求，小事随手解决，大事及时反馈给政府，这样可以及时抚慰居民的情绪和不满，起到防微杜渐的作用。第三，社会工作者具有专业的社会组织和动员能力，既可以培育和引导社区社会组织积极参与公共事务，又可以通过志愿者的招募、培训和管理形成强大的公共危机防御力量，因而有效地激发了社区内生性动力，有利于消除群众在公共危机中治理的客体化问题。第四，社会工作机构可以总结实践经验建立公共危机治理中干群关系、技术专家与社会大众关系调节机制，并开展专业服务，诉诸于各种艺术化的手段（如情景剧、漫画、影像发声、角色互换、沟通小组、生命叙事等），调动个体内心的情感力量起到润滑剂的作用，促成双方关系的和解、解决、妥协或理解，使其从“我和你”的对立关系转换为“我们”的和谐关系，进而共同投身到疫情防控的人民战争中。由此不难理解，社会工作在推动公共危机治理中干部与群众、技术专家与社会大众的协调机制建设方面可以发挥专业性作用。

3.社会工作推进弱势群体关爱服务体系建设

公共危机事件制造高危群体的同时具有风险波及效应，原本脆弱的群体面对风险时可能更加脆弱和不堪重负，因此在公共危机治理中建立健全弱势群体关爱服务体系是非常重要的。一般而言，公共危机中直接受群体的境况会随着媒体的频繁报道及时空压缩远距离进入人们的日常生活，使大众有一种身临其境之感，进而更加关注危机的发展变化。与此同时，作为治理主体的政府统筹协调各种资源集中投放到危机治理当中，各种社会组织和民间力量也积极投身其中。由此，危机迅速成为了全社会的关键词，受害者自然成为了关注的焦点和中心。这样一种焦点效应使得处于边缘的弱势群体可能有意无意地被忽略了，他们本来就脆弱的支持网络在危机中会不同程度地受到重创，自身也会变得更加脆弱和难以抵御风险，甚至酿成个别悲剧性事件。在公共危机中关爱弱势群体方面国际和国内社会已形成一种共识，2015年第26个世界人口日的主题是“危机中的弱势群体”，世界卫生组织疫情指南中也明确提出：“社会弱势群体往往面临污名化和歧视，在公共卫生紧急情况下，这种情况会更严重。”{12}中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组印发的《关于进一步做好疫情防控期间困难群众兜底保障工作的通知》也明确要求，“要保障好特殊困难人员基本照料服务需求。妥善照顾由被隔离收治人员负责监护或照料的生活不能自理的老年人、残疾人、未成年人，所在社区（村）要及时上门探视和联系安排相关人员或机构提供监护或照料。对受疫情影响在家隔离的孤寡老人、社会散居孤儿、留守儿童、留守老年人以及重病重残等特殊困难人员，要保持经常联系，加强走访探视，及时提供帮助”。由此可见，公共危机治理中加强弱势群体的关爱服务体系建设势在必行。

社会工作是一种以社会弱势群体作为主要服务对象的专业与职业，它秉持底层立场、优势视角和赋权理念，注重协调个体在生命历程中各个阶段与社会环境的关系问题，尤其关注底层的、边缘的、少数的、弱势的、性别的和有色群体受损社会功能的修复。这样一种特质决定了其在推进公共危机治理中社会弱势群体关爱服务体系建设方面可以发挥积极的作用。第一，公共危机中当事人之外的严重病患群体，他们或可能因失去药物和救治资源的持续供给而面临死亡的威胁，这就需要社会工作者精准评估并协调相关资源给予积极的支持。第二，社区中的老弱病残和孤儿等，社会工作者要为其建立详细的档案，评估其拥有的社会资源和面临的主要问题，定期巡视探访，提供基本的生活所需，并构建积极的支持网络。第三，公共危机中的少数流浪人群，作为人们“门口的陌生人”可能会面临污名、社会排斥和被驱逐等风险，社会工作者可以通过分类评估，对接社会救助机构和社会组织等对其进行最合理的安排，避免造成二次伤害。第四，公共危机中的经济困难群众，他们可能面临着生活的窘迫，经济匮乏在危机中会更加凸显，如缺少基本的生活物资、交通工具和医药物资等。对此，社会工作者可以通过协调政府、基金会、企业和社区资源给予必要的援助，使其顺利度过危机。综上所述，面对公共危机中的边缘和弱势群体，社会工作者以“边缘”为“中心”，综合使用老年人社会工作、儿童社会工作、残疾人社会工作、医务社会工作等路径积极构筑关爱服务体系。

4.社会工作推进公共危机治理中社区治理机制化

公共危机事件是风险，也是对国家治理体系和治理能力现代化的全面检视。党的十九大报告明确指出，要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移。{13}各种突发性事件无不表明社区治理是公共危机治理的出口和关键环节。这就需要我们在危机治理中反思和重构社区治理新格局，推动其实现机制化。长期以来，我国社区治理主要遵循的是一种自上而下的政治动员模式，依靠强大的行政传导力量层层推动和落实各项政策，社区往往成为导向居民的“最后一公里”。这种模式的优势是国家在场、效率高，落实快，而其主要的弊端是可能会出现“最后一公里受阻”。一方面，由于社区人力资源有限，教育程度普遍不高，创造性开展工作的能力和空间相对不足，导致其很大程度上机械复制和传导政策，疲于应付，容易滋生“走过场”“形式主义”等。另一方面，社区居民对于公共事务更多是习惯性不参与，“自己不参与但也不满意”，这种现象在公共危机事件中一定范围之内表现得比较明显。

如何在公共危机治理中激发社区内生性力量，使社区各方主体实质性地参与到当中，融合政府治理、社会调节和居民自治于一体，推进社区治理机制化是社会工作亟待探索的议题。已有研究指出，社会工作在加强和创新社会治理中可以发挥积极的作用，它不仅使社会治理理念实现了可操作化，而且较好地契合了社会治理社会化、精细化和专业化的客观要求。{14}由此，社会工作在推进社区治理机制化可以发挥积极作用。第一，社会工作拥有一支宏大的专业化和职业化人才队伍，这不仅弥补了社区人力资源短缺和非专业化问题，而且可以组织志愿者和义工积极投身到公共危机治理中，开展精准评估和专业服务。第二，社会工作通过发掘和培育社区领袖，动员居民积极参与社区公共事务，营造居民互助和互惠的社区氛围，自下而上形成治理合力，激发应对风险的内生力量和社区韧性。第三，社会工作可以激活和协调社区中的各方力量，通过积极引导，消除彼此潜在的界限和壁垒，使其能在协作中发挥各自的功能。如社区中的政府机关、医疗卫生机构、公安、企业、高校、银行、社会组织、草根组织、物业等，可以在危机治理中提供财力、物力、人力、智力、心理和精神等方面的支持。由此，社会工作者在社区治理的多方主体参中可以发挥“黏合剂”和“润滑油”的作用。第四，社会工作始终以“人”为中心，综合使用外在社会治理与内在生命治理相结合的路径，通过自我赋权、个体赋权、团体赋权、组织赋权、社区赋权和政治赋权等塑造社区居民的主体性{15}，使其处于社区安全体系中，进而增强其耐挫力与抗逆力。第五，社会工作能够嵌入公共危机事件中，发挥心理疏导、资源链接、危机干预、评估监督、关爱弱者及情感性劳动等作用。概言之，社会工作在公共危机事件中将政府力量、社会组织和个人有机融合在一起，形成一种良性的协作互动机制，共同服务于危机治理的总体性目标。

5.社会工作推进反思性社区教育实践机制的生成

公共危机事件不仅是对国家治理体系和治理能力的检视，也是一次对大众综合素质的检视，更是一次对全社会进行生命教育的实践。因此，如何在公共危机治理中形成一种反思性大众教育机制是非常重要的。一般而言，公共危机事件在破坏人们生活常态的同时也将其生活时空压缩到一种风险境遇中，人们对于过往开始反思和质疑，对于当下不能完全认知和掌控，对于未来则充满了焦虑和不确定性。概言之，这或许是一种生活和生命序列双重“断裂”。人们只有经历了生命的无常，才有可能重估生命的价值和意义，才会将生活焦点从外在的“成功学”转向探寻内在的生命和情感世界，才愿意去践行爱的意涵。而在常态生活中，这些往往是被忽略的，正如弗洛姆所说：“尽管人们对爱如饥似渴，但却认为几乎每一件事都比爱重要：成就、名望、金钱、权力——几乎人们的所有精力都用来研究如何实现这些目标，难怪没有谁来学习爱的艺术。”{16}这种忽略的后果往往在公共危机事件中表现出来，如在疫情中有些人表现出对感染者的冷漠与排斥、有些人不采取防护措施还辱骂并殴打防疫工作人员、有些人则对自己的出行情况隐瞒不报造成对公众的伤害、有人借着疫情非法销售劣质口罩和哄抬物价等。因此，有必要在公共危机事件后建立一种社区教育机制，开展以爱和生命为主题的反思性教育实践，重塑人性和社会性。

社会工作是一种生命影响生命的实践艺术，它主张人人都是教育者，同时也都是受教育者，这种教育有别于学校教育，是一种促进个体持续成长的社区教育。它可以推动公共危机治理中反思性社区教育机制的生成。第一，个案和家庭工作注重引导个体回望和反观自己的生命历程，激发生命的动力和意识的觉醒，重建家庭的关系和纽带，将爱和情感带回到家庭的中心。通过反身性塑造主体性，摈弃将消费等同于自我价值的理念，通过家庭辅导使其在互动中习得关爱、利他和信任。第二，社会工作可以开展各种生命教育小组、爱的实践艺术小组和成长小组。小组工作注重同质性个体之间的连接，将孤立的个体重新带回到团体中，塑造一种“小社会”的虚拟场景，通过引导其互动、互助和共享彼此经验，进而使团体成员获得成长并形成紧密的社会支持网络，这也是一个社会整合的过程。第三，社区工作以广大居民为主要服务对象。一方面通过培育社区领袖和社会组织等内生性力量，塑造社区居民的主体性，使其能够自下而上积极参与社区公共事务，在参与和行动过程中获得成长和教育。另一方面，通过建立学校、社区和家庭的整体联动机制为社区青少年提供实践教育，最终目标是促进个体更好地实现社会化和再社会化，推动其公民意识和慈善意识的形成，增进个体的社会责任感和社会参与度。{17}总之，社会工作可以利用公共危机事件的社会震撼效应积极建立社区教育机制，引导大众重新思考生命的意义和价值，摈弃对于金钱、名望、权力的片面追求，学习一种爱的实践艺术，以实际行动去爱生命、爱家人、爱邻居、爱国家、爱社会、爱环境。与此同时，重塑造一种主体意识、生命至上、利他主义和团结互助的信任机制，这或许也是应对任何公共危机事件的最好社会疫苗。（注释：略）

责任编辑：段冬蕾

文章来源：http://theory.swchina.org/research/2020/0414/36269.shtml