社会工作嵌入式介入城市低保救助工作实践反思

一、背景介绍

随着社会环境的发展变化,城镇化及户籍制度改革持续推进,低保等公共服务的社会关注度越来越高,这些变化对我国的社会救助工作提出了新的挑战。与此同时,在实际工作中也暴露出制度本身的一些局限性,比如,缺乏制度整合,虽然建立了一些专项救助制度,但各项制度之间衔接配套不够,制度“碎片化”明显;再比如,社会参与度不高,政府引导、培育、发展民间救助性社会资源不足,广泛动员社会力量共同参与救助服务不充分等等。这些问题的存在,不同程度地影响了社会救助工作整体水平的提高。为促进这些问题的解决,近年来,从中央到地方、从政府部门到民间力量,都进行了积极而艰苦的努力。

与此同时,作为一支重要的社会力量,专业社会工作在社会救助领域的价值和功能逐渐受到重视。社会工作以其特有的专业性和服务理念逐渐融入社会救助事业,不仅有助于创新社会救助方式,而且有助于提高救助机构人才队伍的整体素质。因此，在此背景下，二七区民政局在社会救助工作部门中设置二七区低保家庭救助岗位，旨在探索一条适用于二七区的社会救助方式，更加精准地服务和回应二七辖区低保群众的实际需求，同时提高辖区社区参与度，共同营造温暖二七。

二、概念来源

格兰诺维特在上世纪八九十年代提出“嵌入式”这个概念，他认为经济行动就是嵌入式人际关系网络，换言之是指经济交换往往发生于互相认识的人之间，而并非是发生于不认识的人之间。王思斌将“嵌入式”概念引入社会工作理论建构之中。他从我国贫困群体接受扶贫帮助行为的理论模型的建构出发，指出在中国不似西方发达国家那样有成熟且广泛认同的个人主义、理性主义文化，也无发育完善的社会工作工作制度，再加上计划经济体制及与之相关的社会保障制度对中国的长期影响，那么中国是否适用西方盛行的社会工作模式，及如何才能给受助群体提供有效的服务就很值得商榷了。因此，他主张建构符合中国实际情况的帮助——受助过程，通过这一模式去尝试发展中国社会工作本土化，并通过“嵌入式”的视角观察与分析我国内地社会工作专业和非专业的社会工作两者之间互动的现状与趋势。

他在著作中提到了嵌入式发展和结构性张力是专业社会工作在发展中会遇到的问题，行政化了的社会工作则可能继续会在社会空间中占主导地位并发挥其作用。而在实施低保政策的过程中运用社会工作方法，他提出有以下途径可供参与：对低保相关的行政人员进行社会工作的专业培训；针对基层低保服务行政人员人手不足这一情况，建议以聘用专业专职的社会工作师或政府购买服务的方法，将具备专业水平的社会工作者放置各级低保救助行动行政机构的岗位上去，代替行政人员去接手街道低保服务工作。

三、郑州市二七区实践反思

（一）工作背景介绍

2018年3月，郑州市二七区政府对全市社工社会组织进行公开招标，在区级社会救助部门设置低保家庭救助岗位，引进专业社会工作人才参与辖区城市低保管理工作。根据王思斌老师针对基层低保服务行政人员人手不足这一情况，建议以聘用专业专职的社会工作师或政府购买服务的方法，将具备专业水平的社会工作者放置各级低保救助行动行政机构的岗位上去，代替行政人员去接手街道低保服务工作的建议，二七区政府首先在区级社会救助工作中引入专业社会工作者，这是社会工作嵌入式介入城市低保救助工作的首次尝试。

因此，在岗位入驻之后，岗位社工首先进行环境融入，了解用人单位服务范围与人员分工。二七区社会救助科的业务范围主要是对辖区困难群众进行最低生活救助、大病救助及特困人员的供养救助，而低收入家庭暂不属于科室业务范围；二七区共有17个街道办事处（乡镇），共有10人负责。其中两人统筹科室全部业务工作，一人专门负责辖区困难群众的大病救助业务，一人负责特困人员审批、上报等业务，一人负责全区的每月报表上报及科室与其他业务部门的业务联系工作，五人分管17个街道办事处的低保人员的审批、信息核查工作。

（二）工作过程反思

1.岗位实施者与用人单位之间对岗位定位之间的不同，影响了专业工作的开展

岗位入驻时，恰逢社会救助宣传月，因此入驻之后，主要配合社会救助科在辖区开展社会救助政策的宣传，促进辖区辖区广大群众对政策的认识和了解，同时接受群众对政策实施过程的监督。

在社会救助政策宣传月过后，岗位与用人单位进行沟通，了解用人单位对岗位的期待与定位，经过沟通发现，用人单位希望岗位在了解科室业务之后，结合辖区实际情况，在中后期能提炼总结出一套适合二七区的社会救助模式或探索出二七区的特色救助服务，因此对岗位的定位更多在行政工作的参与。而在岗位社工上岗之前，社工对岗位的预期更多在于对辖区困难群众的专业服务，由于缺乏这种行政工作经验，岗位社工与用人单位对岗位定位的不同在一定程度上对社工本身造成了一定的冲击，岗位社工在很长一段时间内处于直接服务角色与间接服务角色的混乱与冲突中，影响了岗位工作进展。

岗位运行中，岗位社工通过对辖区低保家庭基本信息进行分析后，着重筛选出辖区6——18岁的低保家庭子女，并从中筛选出30户6——13岁的处于求学阶段的孩子，根据链接到的教育培训及志愿者资源，欲从教育扶贫入手，增强低保家庭未来抵御风险的能力，阻断低保家庭的贫困代际传递。但与用人单位沟通之后，用人单位表示教育是一个长期过程，短期之内很难看到服务的实际效果，而且低保家庭中不只有这些困难家庭，还有一些困难家庭也需要社工服务。因此在岗位服务周期内，针对这30户困难家庭子女开展了两次服务，服务的侧重点也是为他们链接公益救助资源，改善他们的学习环境，促进他们更好地成长。

2.重非正式资源的链接轻正式资源的整合，导致对链接到的资源使用率较低，同时对困难群众的覆盖范围小

在之后的督导过程中，岗位社工一直在咨询行政岗的工作应该怎么做、做什么。综合内外部督导建议，提出岗位行政工作可以从两个方向入手，一是协调和动员社会资源，通过资源的链接与整合，解决困难群体的生活问题，提高困难群体的生活福祉，发挥困难群体的正式与非正式社会支持网络；二是进行社会救助政策的研究，发挥社会工作者政策倡仪者的角色，在实务服务过程中，将发现的有关社会救助政策在实施中的问题和难题，及时上报政策决策部门并提出自己的建议，从而促进政策的完善与进步，帮助改善困难群众的政策环境。

因此，在岗位实施前期，岗位社工积极主动联系辖区社会公益资源，如医疗健康资源、教育培训资源、家政服务资源、企业就业信息资源、文化娱乐资源、救助物资、志愿者及日常常见突发事件自救资源等，以便为有需要的低保家庭提供及时的帮助。但在对岗位链接的资源类型与使用情况进行分析时，发现资源的分散性较大，使用率较小，无法满足对辖区低保家庭的整体性和持续性服务，而对辖区低保家庭开展整体的持续的服务，能形成较好的社会效应，这正是用人单位所能看到的。而在岗位服务后期，与用人单位一起开展了温暖万家救助服务与困难群众春节慰问工作，发现当借助民政部门的力量，在对辖区慈善部门、企业单位的动员的社会效果是相当大的，因此，社会救助工作中，调动更多社会力量的参与，需要政府部门的大力支持与引导，比如建立部门之间的联动机制并落实联动负责人，制定企业参与社会救助工作的激励机制或优惠政策等。

3.岗位需要持续进行社会救助政策规定及具体落实细则的学习

岗位服务中后期，调整工作重点，主要协助用人单位开展日常群众咨询服务，并在此期间，。而在回应群众咨询工作方面，社工发现对于最低生活保障条例、大病救助申请、特困供养人员申请等的具体实施并不是很清楚，因此，在协助日常工作的同时，积极进行政策规定的学习和政策落实步骤的咨询。

综上，由于在社会工作介入低保救助领域过程中，缺乏可供社会工作者开展低保救助资源链接的机制和平台，非政府组织涉及到或可介入进低保救助空间依旧比较少，资源的整合与重新分配仍是由政府主导与控制。专业社会工作者无法在恰当的时机找到合适的平台顺利进入低保救助领域，无法真正融入，被排斥在体制与系统之外，无法发挥作用，自然更谈不上运用专业工作方法来开展城市低保工作了。

四、工作建议

 （一） 政府购买社工服务方面

1.岗位+项目的设置更有助于开展兜底性救助与发展性救助工作

岗位设置发挥协调动员社会资源的作用，可以通过项目的个案、小组或社区的工作方法恢复和完善低保群体的社会支持网络，同时有助于项目为低保群体开展有关的救助工作，岗位的间接服务和项目的直接服务相结合，将项目的资源需求与岗位的资源进行有效衔接，有助于社会资源使用的有效化和低保群体福利的最大化。

岗位服务属于围绕改变低保群体的社会环境而开展的间接助人活动，因此岗位工作者需要充分发挥资源链接者和资源整合者的角色和作用，协调和动员社会资源。帮助解决低保家庭的生活问题，提高低保家庭的生活福祉，离不开人力、物力、财力、技术、设备等社区资源，所以社会工作者要作为一个协调者寻找、联络有关的社会资源。这些资源包括民政、劳动和社会保障、卫生、教育等政府部门的正式资源，为低保家庭提供实实在在的就业、保障、医疗、教育等服务，也包括邻里、朋友、亲属和志愿者等非正式资源，为低保家庭提供物质帮助、精神支持等方面的服务。

项目设置不管是从人力、物力还是财力，都比岗位直接服务占有优势，一方面借助项目可以和低保群体有很多机会地接触，便于建立专业的信任关系，对低保群体的具体需求把握更加精准和详细，有助于项目服务的精准性。同时项目服务相比岗位服务更能保障服务的延续性，关注低保群体的长远发展。

项目更有利于为低保群体开展与贫困问题相关的救助工作。它针对低保家庭中已发生的问题，采取专业方法予以解决。对于低保家庭中存在的问题，远不止“缺钱花”这么简单，伴随着低保家庭的贫困问题还滋生出由于生活困境导致的个人自我形象低、心理严重压抑、自信心不足、对生活前景感到迷茫等个人成长问题、夫妻关系、亲子关系等家庭关系失和问题及家庭成员的健康等问题。而社会工作者则借助专业的个案、小组等工作方法和手段，对低保家庭成员进行情绪疏导、家庭治疗，使其重新树立对生活的信心和勇气。

项目可以为居民的“就业”与“创业”提供相应的咨询和辅导服务。对于有劳动能力但尚未就业的低保户来说，能够实现其就业不仅可以使其自食其力，加强与社会的联结，还可以提高个人的自我形象。社会工作者通过职业辅导帮助案主选择职业、准备职业技能进而实现就业。

项目有助于协助低保家庭建立社会支持网络。社会支持网络指的是一定范围内个人之间相对稳定的社会关系。所谓个人的社会支持网络是指个人借以获得各种资源支持（如金钱、情感、友谊等）的社会网络。通过社会网络的的帮助，人们得以解决日常生活中的问题和危机，并维持日常生活的正常运行。良好的社会支持网络被认为有益于减缓生活压力，有益于身心健康和个人幸福。而社会支持网络的缺失，则会导致个人的身心疾病，使个人日常生活的维持出现困难。同时，在社会层面上，社会支持网络作为社会保障体系的有益补充，有助于减轻人们对社会的不满，缓冲个人与社会的冲突，从而有利于社会的稳定。

岗位设置的要求，做社会政策影响人，改善低保群体的政策环境，发挥社会工作者的政策倡导的角色和作用。社会政策或者社会福利政策是针对困难群体，对其给予优惠以促进社会公正的制度安排。社会政策主要涉及就业、社会保障、住房、医疗、教育、老人及残疾人服务等领域。社会政策对低保群体的生活福祉有直接的影响。作为政策的影响者，社会工作者应为社会政策制定提供研究依据。项目在服务过程中，与低保家庭的接触更加频繁，专业关系建立更加便利和紧密，因此更能深入了解低保家庭的真实需求和日常遇到的困难和问题，所以项目社会工作者在工作过程中发现问题，通过岗位的政策倡导角色及时向政策决策部门反映，并为决策者做出更科学的决策提出自己的建议推动政策改革，为低保群体营造更好的政策环境。岗位的间接服务营造的政策环境与项目的直接服务营造的社会环境，有助于实现对低保家庭的兜底性服务和发展性服务，从而更有利于保障服务对象的利益。

2.岗位+岗位的设置更有利于为低保家庭开展专业的救助服务

岗位协调和动员社会资源的职责，要求实现社会工作者要作为一个协调者寻找、联络有关的社会资源。这些资源包括民政、劳动和社会保障、卫生、教育等政府部门的正式资源，为低保家庭提供实实在在的就业、保障、医疗、教育等服务，也包括邻里、朋友、亲属和志愿者等非正式资源，为低保家庭提供物质帮助、精神支持等方面的服务。因此，仅在区级设置专业社会工作岗位，在社会大众对社会工作的认同度不高的情况下，很难调动资源，实现低保救助相关部门的联动。而岗位+岗位的设置，比如在区级、街道级甚至社区是指专门人员负责低保家庭的服务，不同级别的岗位联合在一起共同收集低保家庭的服务需求，设计开展有针对性的专业服务，将低保家庭的管理和服务区分开来，能真正实现对低保救助行政部门减压和助力，进而切实保障低保群体的利益。

（二）岗位具体工作方面

1.加强社会救助政策学习，熟知政策落实的具体操作流程

岗位在接待群众日常政策咨询的工作时，发现对于最低生活保障条例、大病救助申请、特困供养人员申请等的具体实施并不是很清楚，因此，岗位在入驻之后，首先要尽快熟知和掌握社会救助体系中的社会救助政策有哪些，社会救助政策适用人群有哪些，申请社会救助政策的流程是怎样的，从社会救助政策的覆盖范围了解所要服务的困难群体类型。

2.“走下去”与“走出去”相结合，发挥社会工作者的主动性，实现救助资源的效果最大化

岗位在实际工作找中，要积极主动寻找机会“走下去”，创造和困难群众面对面接触的机会，借助面对面接触的机会来来了解困难群众对社会救助政策的了解程度、使用程度及社会救助政策尚未覆盖到的地方。

岗位要积极主动地“走出去”，联系与辖区困难群众工作有关的部门与组织，联合他们一起开展困难群众工作，凝聚社会救助力量，发挥救助最大效益。

3.正式资源与非正式资源相结合，保障困难群众的最大福利

根据所要服务的困难群体类型，了解清楚现有的适用于他们的正式救助资源有哪些，这些正式救助资源对他们的支持力度是怎样的，他们对这些正式资源的使用频率和满意度如何，并在此基础上分析出正式资源中尚不能满足困难群众需求的地方，然后有针对性地寻找社会非正式资源的参与，保障资源使用的准确度。

责任编辑：孙彩丹

文章来源：http://team.swchina.org/socialwork/2019/0506/33862.shtml