社会工作立法体系建设的重点内容与可行路径浅析

根据学术界公认的观点，社会工作立法包括三个部分，即社会工作主体立法、社会工作事业立法和社会工作受助群体权益立法。2018 年3 月6 日，民政部和人力资源社会保障部制定《高级社会工作师评价办法》，完善了我国的社会工作专业人才职业水平评价制度，即属于社会工作主体立法，其填补了我国社会工作立法的一个空白点，但从立法层阶上看还较低。本文通过分析社会工作立法的目的和目前的现状，阐述“我国社会工作立法体系建设的重点应该抓住两个端点，即社会工作主体立法和社会工作受助群体权益立法”这一观点，并初探具体路径。

从社会工作立法的目的看社会工作立法体系的侧重

对社会工作立法现状进行评估之前，首先需要认识清楚社会工作立法的目的，而这又跟社会工作的专业使命是密切联系在一起的。或者说，是社会工作的专业使命决定了社会工作立法的目的。

社会工作的专业使命是维护社会的公平正义，提供社会工作服务的根本目的是促进服务对象的正常生活和促进人与环境的相互适应， 因此，社会工作立法必须优先考虑普遍满足社会工作服务对象特别是各类弱势群体的利益。换句话说， 社会工作立法首先需要解决为谁立法的问题，这个问题明确以后，社会工作立法才能走上正确的轨道。

另一方面，社会工作服务是由社会工作从业人员来提供的，如何界定和规范社会工作从业人员的权利义务关系，以及怎样开展工作才能满足服务对象基本限度的服务需求，这些也应该成为社会工作立法不可或缺的内容。张昱、杨超指出：“社会工作立法既要保护服务对象的利益，也注重社会工作主体的利益。”这是从合法权益保护的角度所做出的判断，但在合法权益保护之外，对社会工作主体的规范性要求也是社会工作立法体系必不可少的。

社会工作事业立法涵盖的领域众多，内容庞杂，目前立法成果比较多，诸如社会救助事业立法、社会保险事业立法、优抚安置事业立法、社会慈善事业立法等都显得很成熟。从社会工作的专业角度来分析，社会工作事业立法距离社会工作专业的核心内容要稍远一些，而且它所调整和规范的要远远超出社会工作的职业活动，故笔者认为， 在目前我国社会工作立法现状下， 应将其放置在社会工作立法体系的侧重之外。

社会工作主体立法是当务之急

社会工作主体的核心是社会工作者，社会工作者立法也就应该成为社会工作主体立法的核心内容。曲玉波曾指出，社会工作立法是一个复杂的系统过程，“在这个复杂的体系中，社会工作者（师）注册立法是关键环节。”社会工作者立法既是社会工作立法的关键环节， 又是社会工作立法的基本步骤。袁光亮提出了现实条件下我国社会工作立法的路径选择问题，他认为，“先由国务院制定《社会工作者条例》，并以《社会工作者条例》为基本法规制定我国的社会工作法律法规体系，包括社会工作者职业法律法规、社会工作服务对象权益保护法律法规和社会工作服务机构业务法律法规。”这个顺序是清晰的， 也是合理的，因为没有社会工作者立法，其他的社会工作立法环节就没有意义。

对于社会工作者立法的基本内容，刘正峰认为，“以法律形式建立注册社会工作师执业注册制度， 赋予社会工作师名衔专有权，以维护以注册社会工作师名衔提供的社会福利服务的品质，实现‘两个维护’，维护服务对象的服务权益、维护社会工作者的执业声誉。”他的“两个维护”的立法理念，与笔者所阐述的“社会工作立法的两个端点”的观点是一致的。需要注意的是，对社会工作者的立法不仅要追求执业资格的规范化，而且应充分保护社会工作者的权利，从义务本位的法律观转向权利本位的法律观。

除去社会工作者立法以外，社会工作主体立法还应包括社会服务机构立法和社会行政主体立法。社会服务机构立法的必要性在于，我国不承认社会工作者可以单独执业，而必须要加入某一社会服务机构，才能开展社会工作职业活动。2017 年10 月1 日正式施行的民法总则把法人分为营利法人、非营利法人和特别法人三类，非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构，其中为公益目的以捐助财产设立的基金会、社会服务机构是捐助法人。目前，社会工作机构登记为民办非企业单位， 民法总则生效后，“民办非企业单位”这一名称将退出历史舞台。在这种情况下，社会工作机构面临两个选择，一是登记为营利法人，转变为企业；二是登记为非营利法人， 转变为社会服务机构（捐助法人）。根据业界普遍的观点，社会工作机构宜登记为非营利法人，转变为社会服务机构。随着从事社会工作服务的社会服务机构数量的增多，开展社会服务机构立法势在必行，如此才能规范社会服务机构的活动， 才能维护社会工作者的合法权益， 也才能更好地维护服务对象的服务权益。

至于社会行政主体立法，则是基于我国国情提出的一种独有的社会工作立法类型。社会行政主体立法的必要性，是出于理论和现实的双重需要。从理论上说，社会工作岗位包括体制内社会工作岗位和体制外社会工作岗位，体制外社会工作岗位的设置与规范由社会服务机构立法加以保证，体制内社会工作岗位则需要社会行政主体立法来加以规范。尽管2011 年中央18 部门联合印发的《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》和2012 年中央19 部门联合印发的《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011-2020）》先后出台，但体制内社会工作岗位的设置只在民政部门得以推广，其他相关部门的业务如残疾人服务、社区矫正、禁毒戒毒、医院社会服务等均很少涉及社会工作岗位，甚至根本没有设置社会工作岗位。因此，加强社会行政主体立法，规范体制内社会工作岗位设置，已成为当务之急，这也是现实的需要。

社会行政主体立法的另一层现实需要，是规范政府购买社会工作服务的实施。2012 年，《民政部、财政部关于政府购买社会工作服务的指导意见》发布，以此来推动和规范政府购买社会工作服务的实施。但这份文件属于政府的规范性文件，不具备法律的约束力， 而且是根据政府采购法的规定制定出来的，与政府购买社会工作服务的现实要求存在着很大的差距。政府购买社会工作服务与政府对商品或其他劳务的购买不一样， 因为政府购买社会工作服务购买的是“人”（社会工作者）的服务， 不同于一般的劳务购买。社会工作服务有其特殊性，是不能够使用单一的数量指标来加以衡量的，故而政府购买社会工作服务不适用于政府采购法。这就需要强化社会行政主体立法，以规范政府购买社会工作服务的实施。

截至目前，《社会工作者条例》立法尚未完成，社会服务机构立法和社会行政主体立法更是无从谈起，社会工作主体立法领域显得一片空白。因而，社会工作主体立法已成为当务之急。

受助群体权益立法需要加入社会工作专业内容

作为我国社会工作立法的另一个端点，受助群体权益立法已经初步形成体系，老年人权益保障法、妇女权益保障法、残疾人保障法、未成年人保护法等已出台多年，也都有了较为完善的保障措施，唯独缺失的是社会工作的相关内容。

王云斌指出：“在受助群体利益保护法中添加有关社会工作内容，例如在保护妇女、儿童、老人和残疾人权益的法律法规中添加在接受社会工作服务过程中发生纠纷，应对他们给予相应的救济。”受助群体权益立法中添加有关社会工作的内容，是一个不错的立法路径选择，但这种添加不应是机械式的添加，而要与原有法条有机地融为一体。

一方面，受助群体权益立法中加入社会工作专业内容，表面上看是社会工作专业内容“嵌入”受助群体权益立法，实则是使受助群体权益立法得到了实质上的提升； 另一方面，社会工作者也会因这些内容的添加而寻求到更加扎实的法律依托，为专业水平的提升开辟新路。所以，受助群体权益立法中加入社会工作专业内容，符合维护服务对象服务权益与维护社会工作者职业声誉的双重目标， 是需要下大力气去做的一项重要工作。

责任编辑：张燕

文章来源：http://practice.swchina.org/view/2018/1105/32548.shtml