养老金并轨顶层设计“犹抱琵琶半遮面”

养老金并轨顶层设计“犹抱琵琶半遮面”，究竟谁是双轨制的既得利益者，又是什么力量在阻挠这样一场必然的改革？

11月9日至12日，十八届三中全会如期召开，除了延长退休年龄和实现基础养老金全国统筹的决定外，公众期待已久的养老金并轨改革也被推上了话题榜首。

一个机关事业单位人员和一个年龄相仿、学历同等、收入相当的企业单位职工退休后可领的养老金会有多大的差距？答案是两到四倍甚至更多！

这种畸形的不合理收入分配二元制已存在多年，饱受各界诟病，但流传了许多年的养老金并轨改革始终是“但闻楼梯响，不见人下来”。改革进入深水区，究竟谁是双轨制的既得利益者，又是什么力量在阻挠这样一场必然的改革？

替代率告急

尽管企业职工养老金从2005年至今已经连续9年上调，每次的调整幅度都达到月工资的10%，但其与机关事业单位的养老金差距还在拉大。举例来说，一个年轻人25岁就去企业工作，每月的工资是2500元，退休前的工资是8000元，按照个人养老金计算公式，等他55岁退休时每月可领的退休金是3289元。而如果他25岁进入机关事业单位，同样是月工资2500元，同样是55岁退休，却至少可以拿到6400元的养老金。

在差距拉大的同时，是城镇企业职工养老金替代率的严重下滑。替代率就是退休后的养老金占退休前工资的百分比。根据官方数据，2002年中国企业单位养老金替代率为72.9%，到2005年下滑到57.7%,及至2011年骤滑为50.3%。世界银行组织曾建议，要想基本维持退休前的生活水平，替代率要达到70%，而国际劳工组织则建议，替代率的最低标准为55%。如果低于这个水平，而退休前后又没有足够的储蓄和商业保险等形式作为养老补充的话，生活将会过得很贫苦。由此可见，中国企业单位养老金替代率已跌破国际警戒线，令人堪忧。

与此形成强烈反差的是机关事业单位的替代率一直高于90%甚至以上——而他们在职期间不需要缴纳养老保险金，全部由国家财政支出。很显然，这是当下一种巨大而严重的社会不公平，对养老金双轨制的改革呼声因此而生，而且声浪一浪高过一浪。

但养老金并轨的顶层设计却始终是“千呼万唤不出来，犹抱琵琶半遮面”。有人将其原因归咎于：顶层设计的制定者本身就是机关事业单位群体，新政策的制定是要他们“自己革自己的命”，难度可想而知。

养老金改革的核心就是并轨。并轨就是要将机关事业单位和城镇企业职工的筹集和发放标准统一，不再人为地将社会划分成不同的群体，将目前这两个群体纳入到统一的统账上来，都由个人和雇主单位按照各自比例来共同缴纳。换言之，今后的机关事业单位和城镇企业职工一样，都要在在职期间为自己未来的退休生活“买单”，将不缴只拿的特权驱逐出去。

试点改革难产

养老金并轨改革一直是块“难啃的骨头”，到底是继续大幅度提高企业职工退休金，达到和机关事业单位同等水平，“就高不就低”？还是下调机关事业单位退休金，“就低不就高”？

并轨改革进展中一度触及到事业单位人员的利益——2008年1月21日，国家人力资源和社会保障部公布广东、上海、浙江、山西、重庆等5省市进行事业单位养老保险制度改革试点，要求这些试点省市事业单位养老与城镇企业职工基本一致，都采取社会统筹和个人账户结合的方式。

此举立刻显示出强大的涟漪效应。有关数据显示，全国事业单位总计100多万个，涉及教科文卫、农林水电、广播电视、新闻出版等多个领域，工作人员超过3000多万人。也就是说，若五省市的试点成功，事业单位养老金的改革涉及到全国的100多万个单位、3000多万人的利益。

改革甫一宣布就遭遇重重阻力——没有人愿意将自己的退休金“腰斩”，尤其是学校、医院等事业单位受教育程度和文化素养都普遍偏高。当时甚至出现这些事业单位部分人员要联名集体提前退休的现象——试点政策之下，现在退休可维持公务员水准；而未来退休则只能按城镇企业职工来领取退休金。实际上,这是事业单位人员对改革的“用脚投票”。五年过去了，五省市的试点改革已经悄无声息地彻底搁浅。

试点改革的失败，在著名学者、武汉大学社会社会保障研究中心主任邓大松教授看来，将事业单位的养老金纳入和企业职工养老金同样的统账结合的体系中，实际上是做了减法而不是加法。而社会上的任何改革，只要是一味搞减法，就会遭遇很大的阻力都不会成功。改革的重点应该是如何提高城镇企业职工的退休待遇，而不是去减少机关事业单位退休人员的待遇。

公民的养老金应该包括要按统一的各阶层普适的基本养老金，还有补充养老金，其中企业职工补充养老中的“企业年金”是不可或缺的一部分。在研究“企业年金”多年并出版有相关专著的邓大松教授看来，养老金并轨没有将惠及城镇企业职工的“企业年金”制度化、法律化、强制化。在电力、通信、石油等垄断行业和部分经济发达地区，职工都能享受丰厚的“企业年金”，而一般企业或者不具备这个能力或者没有这种意识。这就导致了企业职工的养老金实际上只有基本养老金这样一个单一支柱，替代率告急无可避免。

深圳风向标

2012年，深圳养老金并轨改革率先“破冰”。自当年8月25日起，新进入深圳市事业单位并受聘于常设岗位的工作人员告别“财政养老”，“自掏腰包”参加基本养老保险，实行基本养老保险与“职业年金”相结合的社会养老保障制度。

借鉴香港、新加坡等地区的经验，深圳全市近3000名聘任制公务员全部参加该项改革。聘任制公务员购买基本养老保险的标准为每月工资的18%，其中单位缴10%，个人缴8%。购买地方补充养老保险,缴费比例为每月工资的1%，由单位缴纳。考核合格的，由财政每月按工资的一定比例缴“职业年金”，待退休后领取，缴费比例暂定为8%。

此举真正意义上实现了机关事业单位和企业职工的“接轨”，极大地减少了既得利益者的阻挠，实现了制度的共赢。

养老金并轨后，政府不再将公民划分成机关事业单位和企业职工等不同的阶层，而公民都按一定比例的统账结合方式来缴纳基本养老金，从而在替代率上基本达成一致。但又在统一基本养老金之上，针对企业职工建立“企业年金”，针对机关事业单位建立“职业年金”。其中基本养老金体现公平，补充养老金则体现效率和工作性质的差异——如果把“并轨”简单定义为一个没有多少技术含量的锅炉工和一个搞科研多年的高知到退休后拿同样的养老金，不仅没有体现效率和工作性质的差异，反而会走向另一种不公平。

事实上，严格意义上来说中国现行的养老金政策并不止是“双轨”，而应该是“四轨”。除了人们最为关注的机关事业单位和城镇企业职工外，还有两类：有城镇户口的自由务工者和没有城镇户口的农民工。所谓并轨，在武汉科技大学金融证券研究所所长董登新教授来看是“四轨合一”，且要分两布走：首先完成城镇并轨，再实现城乡并轨。

时间窗口

对于邓大松教授做“加法”而不做“减法”的观点，也有人提出质疑，认为一味做“加法”会加大国家财政支出力度，使本已未富先老的国家显得力不从心。

十八届三中全会做出了延迟退休年龄的决定，延迟退休就意味着要顺延拿退休金的年龄和相对缩短拿退休金的时间长度。早在今年8月，中国青年报通过搜狐新闻客户端对25311人进行了一项题为“你对延迟退休持什么态度”的调查，94.5%的受访者明确表示反对延迟退休，表示支持的仅占3.2%。

这在学界也引起争论，并形成反对和支持的两大分野。支持者认为此为人类寿命延长的自然规律，也是国际趋势。反对者认为公众尤其是企业职工已按规定比例缴纳养老金，而延长退休年龄、推迟拿退休金时间则意味着政府的单方面违约，引发劳动强度大从业人员的反感。更有专家指出应该在不同工种间实行弹性退休制。

现行的养老金双轨制已经严重影响到青年一代的就业偏好：国家公务员局统计数据显示，2013年有152万名考生角逐19000个岗位，平均招录比例为77:1，但很多应聘者依旧趋之若鹜，不愿意进一般企业。

并轨是大势所趋，但公众总是在“等待靴子落地”。在北京大学经济学院风险管理与保险学系主任郑伟教授看来，养老金改革也有“时间窗口”，错过当下良好的改革时机，会为时已晚。

对话：武汉大学社会保障研究中心主任邓大松

武汉科技大学金融研究所所长董登新

建立多层次养老体系

《保险中介》：为什么公众对养老金双轨制的“讨伐”越来越激烈？

邓：双轨是把公民分成三六九等来进行收入分配，招致反对是肯定的。

董：当下，中国是一个更加民主的公民社会，政府已告别盲目的GDP崇拜，把民生、民意放在了第一位，而养老又是所有社会保障体系中极其重要的一环，难免为社会关注。

《保险中介》：现在实行的双轨制甚至是多轨制的最大弊端是什么？

董：双轨和多轨是制度的碎片化，当被肢解为多个碎片时，制度不能产生合力，容易把社会分成三六九等，一种制度代表一个利益集团，有违社会公平，使不同阶层的对立情绪尖锐化。也会影响到劳动力的流动和人力资源的合理配置。深圳是改革力度最大的城市，外地很多企业为了延揽人才，在深圳设一个办事处，把高端人才户口放在深圳，从而使其未来到深圳领取养老金，在两种制度间套利。

《保险中介》：为什么2008年重庆等五省市的事业单位养老金改革失败了，而深圳的改革却相当利索？

邓：深圳没有多少老人，没有历史包袱。而且深圳现有企业职工和机关事业单位收入差距并不大，所以改革没有太大阻力。

董：深圳是个市级经济特区，政策容易统一，财政实力雄厚，有能力支付机关事业单位的“职业年金”。而你所说的五省市改革，失败的原因一是政府的决心力度不够，二是地、市、县的财力有限。

《保险中介》：养老金并轨就是在不同阶层间实现绝对平等吗？

董：中国的养老金改革就是要把不同阶层的人群都套在同一个笼子里，首先实现基本养老的大一统，再体现效率和差异。并轨后的企业职工和机关事业单位养老金替代率也基本一致，公共产品再讲公平都不过分。但追求补充养老的绝对公平是不可能的，补充养老就是要体现工作的效率、差异。

《保险中介》：你曾说养老要多体系多支柱，能否具体阐述一下？

邓：首先是所有公民的基本养老金，然后是补充养老金：即针对企业职工的“企业年金”，针对机关事业单位的“职业年金”。最后是家庭自我保障，如储蓄、商业保险等。单一养老是脆弱的。

《保险中介》：一些学者和民众赞成延长退休年龄，但十八届三中全会的这一决定遭遇抵触和反对，你怎么看？

邓：延迟退休时必然的，只不过是个渐进式的过程。

董：这就是民众的感性和政府的理性。延迟退休是人类长寿的自然规律，也是国际大趋势，只不过实行起来有个较长的过程，每延长一年都需要20年左右的时间来准备，例如美国，延长两年退休，用了整整22年。

《保险中介》：有专家说养老金改革错过了这个“时间窗口”，后果不堪设想，你也这样看吗？

邓：改革就是对各种利益的再调整，而只要牵扯到利益调整就需要做大量的准备工作。

董：改革的推进取决于多方面因素。美国1935年就建立社保体制了，但到20世纪80年代才完成并轨，前后花了半个世纪。中国只要试点取得阶段性突破就可以在全民推广了。

责任编辑：段冬蕾

文章来源：http://www.swchina.org/ztwz/2013/1226/3234.shtml