研究 | 社区治理与社区服务中的社会工作介入

深圳自推广社区党群服务中心以来，近700个社区党群服务中心迅速全覆盖各区，近4000名社区社工活跃在深圳的各个角落，社工作为社区建设的重要力量，肩负着提供社区服务、推动社区良性发展的重要使命。

本文将从社区的概念出发，探讨社工从社区建设到社区治理中的转变，以及现阶段社区治理的问题、社区治理的重点与方向；除了中观和宏观层面的探讨，为了更贴合社会工作者的实务场景，会将案例故事，带入到社区的工作场景，分析社会工作在社区工作中的实施原则与技巧，包括：社区分析、关系建立、社区组织、社区宣传教育与传媒、居民活动组织、评估等。

一．社区概念及缘起

（一）社区相关概念

1.社区：聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。

2.社区建设：社区建设是指一种社区工作，是在党和政府的领导下，依靠社会力量，利用社会资源，强化社区功能，完善社区服务，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员的生活水平和生活质量的过程。社区建设是一项新的工作，大力推进社区建设，是我国城市经济和社会发展到一定阶段的必然要求，是面向新世纪我国城市现代化建设的重要途径。

3.社区治理：社区治理是社区范围内的多个政府、非政府组织机构，依据正式的法律、法规以及非正式社区规范、公约、约定等，通过协商谈判、协调互动、协同行动等对涉及社区共同利益的公共事务进行有效管理，从而增强社区凝聚力，增进社区成员社会福利，推进社区发展进步的过程。

4.社区营造：居住在同一地理范围内的居民，持续以集体的行动来处理其共同面对社区的生活议题，解决问题同时也创造共同的生活福祉，逐渐地，居民彼此之间以及居民与社区环境之间建立起紧密的社会联系，此过程即称为‘社区营造。

5.社区参与：社区居民自觉自愿地参加社区各种活动或事务的过程。社区参与是一种公众的参与，意味着社区居民对社区责任的分担和成果的共享，它使每一个居民都有机会为谋取社区共同利益而施展和贡献自己的才能。社区参与是对各种决策及其贯彻执行的参与，是对社区的民主管理,它使每一个居民都有机会向地方政府表达意见,以维护自己的利益。

6.社区教育：开发利用各种社区教育资源，以社区全体成员为对象，开展旨在提高成员素质和生活质量，促进成员的全面发展和社区可持续发展的教育活动。

7. 共建共治共享：共同参与社会建设，共同参与社会治理，共同享有治理成果。

（二）社区缘起

从80年代单位保障制到1990-2000年代社区居委会，再到现阶段的新式社区，主要经历了三个历程。社区/政区最初是社会的共同体单元（指聚居在一定地域为特征，以认同感为纽带的组织体系），后来发展到行政事业的单元（居委会为主）。社区也有不同形态（城乡社区等），而且不同格局城市的分布也不同，如：北京的城中村建在外环一圈，而深圳的分散全市（也消解了一部分生活成本）；不同分布的流动性不一样，需求秩序不一样，社会服务也不一样。“人文地产景”社区营造理论适用于农村（熟人社会），大部分的城市社区是从上而下规划的（城市结构不适用社区营造理论）。

案例：中大北门的广场舞治理是一直以来的难题，周边楼盘居民经常投诉噪音扰民，街道办屡次劝导不起作用；后来通过一个办法解决该问题：在广场种植花草景观带进行小块隔离，这样既美化了环境，又杜绝了广场舞此地扰民难题。

探讨现代社会的社区关系情况及原因，可以借鉴罗伯特·帕特南著《独自打保龄球：美国社区资本的衰弱与复兴》，从四年一次的总统选举大事即可调查得知：美国人参与社区事务热情降低，而更愿独自打保龄球。随着社会的高速发展，人们参与社会事务正变得越来越容易，但实际往往是人们之间非常易联系彼此，就不联系了，有了手机也就不写信了，因此居民不参与也属正常。

1.居委会（社区服务体）：1986年城市民政社保以双福加服务（社会福利事业&社会福利企业+社区服务）为重点，弥补“企业责任制”基本单元的不足及单位制解体所导致的社区需求未满足现状。

2.居民自治：1990—2000年代，社区建设体系主要以居民自治为切入点，这也体现在居委会的建设上（80年代集体附属还一定程度存在），一方面在此基础开展社区服务，另一方面承接政府工作（深圳关内“居站分设”）。

3.社区协商：重要文件：2015年《关于加强城乡社区协商的意见》，明确了新时期我国城乡社区协商的总体要求、主要任务、组织领导等内容。

二．从社区建设到社区治理

（一）重要文件

《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》：意见提出，要以基层党组织建设为关键、政府治理为主导、居民需求为导向、改革创新动力，健全体系、整合资源、增强能力，完善城乡社区治理体制，努力把城乡社区建设成为和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供可靠保证。

（二）两大任务

1.在原有基础上推进城市建设，主要是国家工程领域的硬件方面。

2.努力提升城乡社区治理服务，主要是社会关系领域的软件方面。

三．现阶段社区治理的问题

（一）社区群体化、需求差异化与服务供给不足

1.服务调研：不同城市的布局和空间不一样，人口异质性加强，必须要有服务需求调研，制定一般性和特殊性（针对）方案，来满足多元化、差异化和层次化的需求差别。

2.调研内容：有生存性需求，也包括发展性需求；包括基本公共服务需求，也包括非基本公共服务需求；包括生存和发展遭遇困境人群，也包括所有居民。

（二）社会服务活动化&指标化

1.活动化：开展服务流于形式和表面，为了开活动而开活动。

2.指标化：为了满足指标，做容易的事，限制服务范围和人群；虽然应对了评估拿到政府资金，但是却没有解决真正需要服务的人的问题。

（三）新管理主义

80年代以来纵向服务体系的建构，导致服务供给困境，难以满足差异化需求。新管理主义的信条就是“让管理者来管理”，这是良好管理的基本准则。良好的管理可以消除繁文缛节，为人员提供高度的激励动机，使机构运作良好，有助于发现和消除浪费，有助于清楚表明资金的花费去向，将资源集中于最有效的领域，为国家复兴提供钥匙（关键词：指标、效率、工具）。

（四）居民自治与社区参与弱化

1.居民参与体现例一：业委会与物业公司的冲突，居民为自身利益而维权。

2.居民参与体现例二：社区服务主要靠礼品吸引居民，那你的服务必要性何在？

3.孵化社会组织：每个社区应当努力培育当地社区组织，如：广场舞或太极拳等。

4.小手拉大手：通过儿童和亲子服务来整合家长成人的服务。

（五）利益冲突与社区秩序

1.利益冲突：现代住房商品化改革和城市化进程，导致社区人口结构异质化程度增加，进而出现社区不同人群的利益冲突。处理：通过共商共治共享来解决问题（包括：邻里间冲突、物业矛盾、社区空间冲突等）。

2.社区秩序（案例）：广州成立宠物协会，倡导社区文明养宠。

四．社区治理的重点与方向

（一）社区服务拓展

目标人群引入留守儿童和外来人口，更多的覆盖的盲区，提供雪中送炭的服务。

（二）更新理念，匹配服务

引入社会空间的理念，建立匹配的社会服务体系，通过市场解决社会服务方向；同时注意政府资金要兜底线和救民生。

（三）保民生

政府购买服务要围绕基本民生来进行，要突出重点&循序渐进，避免使用“撒胡椒面”做法（面广、粗放）。

（四）法规和制度建设

1.不断完善和落实慈善捐赠法规和制度。

2.整合管理好非政府组织，这主要是对于服务分立、重叠等的社会组织。

（五）问题解决视角

广州市越秀区东山口小区原本是一个老旧脏乱的临街小区，居民之间陌生化也不断加剧。后来建设了社区艺术美术馆，通过废品回收再创和社区盆菜种植等方式进行营造，从而促进了社区参与和邻里关系。

五．社会工作介入在社区工作中的应用

（一）石头汤案例

1.简介：三个和尚来到一个饱经苦难的村庄，村民们长年在艰难岁月中煎熬，心肠变得坚硬，不愿接纳任何人。可是，和尚们用煮石头汤的方法，让村民们不知不觉地付出了很多，更明白了付出越多回报越多的道理，弘扬慷慨好施的力量。

2.启示：

（1）最美味的石头汤，是个远大憧憬。但是开始的时候和尚们什么都没有，甚至不被信任。这也是很多人做社会服务没特定目的的坏处，如果你不设置目标，那么所有人进来又干什么呢？

（2）只有付出的人才能够喝到最美味的石头汤：社会服务需要设置门槛，没有门槛这个服务只有死路一条。

（3）社会服务要居民参与进来：这锅石头汤如果没有大家的参与，那么最后就只能是石头的汤。

3.营造模型：（1）人：①万事开头难，通过“小手拉大手”的方式进行社区教育。②社区参与一定要有人的利益参与，他才会珍惜。③通过工艺活动促进社区共融，实现本地和外地居民的友好互动。（2）文：营建和保育社区特色氛围&文化。（3）地：石头汤作为社区营造的介入点，不同地域要结合其特色背景寻找突破口。（4）产：通过资源整合，公益取之于民（税收和财政支持）并用之于民（无偿免费服务）。（5）景：进行社会组织培育，同时也要授之以渔（讲求助人自助），以便将来社区居民自己也能保持和谐幸福的生活。

4.其他解释：以资产为本和需求为本为理论，在社区营造过程中进行扶持，并帮助提升居民信心，让居民适当利益参与的同时获得回馈；助力彼此陌生感的打破，再造邻里互助、友善美好的熟人社会。

（二）基本概念

1.社区工作：是一种介入手法、有计划的行动和一个过程，运用集体行动方法，鼓动居民自助、互助及自决精神，促进社会转变、满足社区需求、解决社区问题，培养社区归属感和认同感，以达致社区整合和改善社区生活质素；一种整合的，与个案、小组等区分，更为中观和宏观的工作手法（《宏观社会工作实务》）；它是以社区为对象，社区组织、参与、互助自决，培育社区领袖。

2.社区工作的目标：（1）一些注解：①罗夫曼：任务目标、过程目标。②托马斯：分配资源、发展市民。（2）具体目标：参与自助、互相关怀、社区照顾、关系改善、权利分配，提升公民意识，加强社区归属感，发挥公民潜能，满足社区需求。

3.社区工作者与社会工作者：社区工作是社会工作的一种，也是社会工作的三大传统方法(个案工作、小组工作和社区工作)之一。它既是一项事业，也是一个专业、一门艺术。社区工作者面对的是整个社区的居民，要求通过专业的技巧和方法对社区事务和人际关系进行有效有序的协调，使社区保持健康的状态和良性发展。因此社区工作者必须经过专业培训，具有高度的社会责任心和荣誉感，具有务实求真的态度，并有判断事物的扎实知识基础和进行组织沟通的技巧。因此，作为社会工作者的一部分的社区工作者也根据社会工作的普遍价值和中国社区工作的实践，制订相应的专业伦理守则和工作技巧。

（三）社区工作的基本价值观与实施原则

1.基本价值观：（1）以集体取向的人的尊严和价值。（2）以制度取向的社会正义。（3）以民主取向的社会参与。（4）以互助取向的助人服务。（5）以社会行动取向的工作策略。

2.实施原则：（1）以人为本。（2）以社区发展为主要目标。（3）根据实际条件制订工作计划。（4）强调居民参与。（5）尊重社区自决。（6）开展广泛合作。

（四）社区工作的基本技巧

1.社区分析：（1）如何去认识和分析社区？社区导向报告。（2）社区基本情况：人口、住房、就业、环境、资源，社区体系、社区资源地图，社区动力、社区互动，社区问题和社区需要等。（3）社区权力关系：广东顺德伦教仕版城隍庙（案例）作为广东三大庙之一，也融入了“社区营造”的元素，借助社区文化进一步提升村民的社区公民意识和责任意识，伦教以“社工+义工”的参与模式推进社区营造项目。据悉，参加城隍庙诞的人以年长本地村民为主（宗族代表），本地青少年则以其他形式参与：开展摆摊义卖、环卫小分队、小手拉大手（探访孤寡老人）、小记者行动等活动，社工引导他们积极了解本土文化、关心社区事务、培育环保和尊老意识。

2.关系建立：（1）对症下药，有的放矢：①接触：增加曝光率，提升好感度；探索需要，吸引参与。②与个人：真诚、热情，交谈时间、场所和方法合适。（2）案例：①广州从化仙娘溪村新龙围（老围屋）建设成为公共空间，村委、居民小组议事会和祠堂理事会会谈在此场所召开。②深圳光明凤凰社区开展社区教育，利用“小手拉大手”义工模式在老屋墙上涂鸦，既美化了环境又宣传了社区文化。③深圳龙华大浪石凹社区过去的急迫问题之一是垃圾脏乱，因而开展垃圾分类和酵素工坊的社区营造，让垃圾变废为宝，并提升了居民环保意识解决了垃圾问题。

④广州市六榕街盘福社区榕树头老人出行有电梯，得益于社区工作者的不懈努力，最终使全部辖区老旧住宅加装惠民电梯，也在社区中树立了声望。

3.社区组织：（1）概念：社区组织是一种工作过程，将社区各社会机构组织起来，促进其合作努力，使社区内的资源得以充分运用。（2）案例：广州从化仙娘溪村的合作社经济，由社区各方领袖组织，如青梅小组、民宿小组和妇女小组等；开发出特色农品、乡村旅社和志愿绿色种植等项目。

4.社区评估：（1）查阅文献。（2）实地考察。（3）人物访谈。（4）参与性观察。

作为社区工作者，我们需要的不仅仅是微观的实务技巧，更重要的是了解社区的来龙去脉，站在一定的高度上去理解社区。除了脚踏实地做实务，我们还需要仰望星空，去探讨社区建设和社区服务的本质，只有准确把握社区建设和社区服务的内涵，才能够充分地参与到社区治理中去。

责任编辑：张燕

文章来源：http://theory.swchina.org/exchange/2018/1008/32321.shtml