蔡扬眉：推进社会工作参与城市精准救助

近年来，精准扶贫已经成为政府、学术界、实务界乃至老百姓普遍关注的社会问题。不论是从起源、历史，还是理念看，社会工作都与扶贫脱贫紧密联系在一起。为此，政府出台了一系列政策。《关于支持社会工作专业力量参与脱贫攻坚的指导意见》和《关于广泛引导和动员社会组织参与脱贫攻坚的通知》的相继出台，标志着我国扶贫模式由“开发式”扶贫转向“服务式”扶贫，重视社会组织、社会工作专业力量参与脱贫攻坚，提供精准服务。我国支持社会工作专业力量参与脱贫攻坚，正在尝试将社会工作的参与方式制度化。其核心在于通过专业化、个性化的社会服务，增强贫困者、贫困家庭或贫困社区的能力建设，把救助政策的外部强制支持转变为贫困者、贫困家庭或贫困社区的内部自助发展，实现贫困者、贫困家庭或贫困社区的减贫脱贫。

社会工作参与城市精准救助的制度设计和实务操作已具雏形

为贯彻落实党中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的战略部署，我国一些地方已经出台了具体政策，并进行了创新实务实践。纵观各地精准救助服务创新实践，社会工作参与城市精准救助服务有以下三点经验。

第一，政府购买服务或项目化运作是救助服务的前提。通过政府购买服务、采用项目化运作，社会服务机构精准识别救助需求，策划救助服务计划，提供个性多元服务。比如，救助核查、社会融入、能力提升、心理疏导、关系调适、资源链接和宣传倡导等，建立救助服务档案，实现救助服务目标。

第二，“三社联动”服务机制实现救助服务的传递。以社区为平台、以社会组织为载体、以社会工作者为骨干，以满足救助需求为导向，政府与社会服务机构协同合作，引入社会工作服务机构开展社会救助家庭需求评估、帮扶方案制定、专业服务等工作，为广泛开展社会救助家庭帮扶提供能力提升、社会融入、资源链接和急难情形处理等精准救助服务。

第三，社会工作专业方法成为救助服务的重要方法。社会工作者通过入户探访救助对象家庭进行需求评估，识别出救助家庭或个人的个别化需求，并以此作为专业服务跟进的依据，运用个案工作、小组工作、社区工作和个案管理等专业方法提供生活照顾、就业辅助、环境改善、教育陪伴、医疗协助、心理疏导和政策宣传等方面的服务，真正为救助对象实现精准救助。

社会工作参与城市精准救助面临发展瓶颈

虽然社会工作参与城市精准救助取得了一定成绩，但也存在一些问题。

首先，社会救助的福利给付系统与服务输送系统分离造成精准救助行政成本增加。从社会救助的落实看，社会救助的福利给付系统是由街道办事处提供，而社会救助的服务输送系统是由第三方社会工作服务机构提供。可见，社会救助的福利给付系统与服务输送系统的主体分别属于政府和社会组织，社会工作服务机构提供精准救助服务不仅需要依赖街道办事处提供精准救助对象信息，而且还需要街道办事处相关科室或行政人员协调合作，这样无形中就增加了协调合作的时间成本。

其次，社会工作者专业技能有待提升。社会救助对象的需求具有个性化、多元化等特点，社会工作者能够较好地识别出社会救助对象表层或浅层的需求，但其深层的需求是较难瞄准的；同时，社会救助对象需求的满足需要整合资源、多方协同、团队合作才能实现，而社会工作者能够顺利整合的绝大部分资源局限于家庭、社区、少数企事业单位，绝大多数企事业单位、社会组织和市场等资源还未能顺利整合。

最后，项目化运作周期较短影响精准救助成效。精准救助项目的周期通常为一年，且每年需要重新申请参与政府购买，这就有可能出现社会救助项目无法延续或由同一家第三方社会工作服务机构购买的情况。然而，精准救助项目要真正实现减贫脱贫，需要的肯定不止一年时间或不断更换服务提供者，这种两难情境造成了精准救助服务难以连贯、精准救助成效难以评估的现状。 

从多方面完善社会工作参与城市精准救助运行机制

针对当前社会工作参与城市精准救助存在的问题，可以从以下方面进行完善。

第一，在顶层设计上，整合社会救助的福利给付系统与服务输送系统。我国城市社会治理体系是“两级（市、区县）政府、三级（市、区县、街道或乡镇）管理、四级（市、区县、街道或乡镇、居或村委会）网络”，从“两级政府”看，城市社会救助的福利给付系统是由社会救助处负责的，发展相对成熟，也出现委托第三方社会工作服务机构进行社会救助家庭经济状况信息审核核查，然而社会救助的服务输送系统是由社会工作处负责，发展相对滞后，通常是委托第三方社会工作服务机构提供专业化服务。所以，“两级政府”层面上，社会救助的福利给付系统与服务输送系统是分离的，且发展不均衡。从“三级管理”看，社会救助的福利给付系统与服务输送系统虽然都在民政科，但通常社会救助是由专人负责独立运行，而社会工作相对非常薄弱，其工作或与人事或与社会组织合并，较少有专人负责，且无力提供服务。从“四级网络”看，社会救助由福利委员负责，社会工作则基本没有岗位。由此可见，我国城市社会治理体系决定了社会救助的福利给付系统与服务输送系统具有“分离—合并—缺失” 这一特点。因此，为了确保社会工作有效参与城市精准救助，从“两级政府”层面上设立社会救助与社会工作联席会议制度，或由同一位上级主管统筹，共享并优化资源，统一将社会工作参与精准救助工作需求自上而下传达给“三级管理”的民政科，可以避免出现治理内耗；从“三级管理”层面上民政科需要协调整合社会救助与社会工作，统一与提供社会救助服务输送系统的第三方社会工作服务机构建立合作，沟通协商社会工作参与精准救助工作；从“四级网络”层面上，由第三方社会工作服务机构与社区居民委员会的福利委员合作，将社会救助服务传递给精准救助对象。

第二，在救助能力上，提升社会工作者专业技能。社会工作参与城市精准救助的过程中，社会工作者需要不断提升需求评估的技能，瞄准社会救助对象的需求；需要不断提升服务管理的技能，保障社会救助计划的实施；需要不断提升干预方法的技能，实现社会救助服务的成效。此外，社会工作者还需要致力于增强社会救助对象的独立性或抗逆力，而非依赖性，培养其自助能力以便遇到类似生活挫折或困难时，社会救助对象能够独立自主地解决。

第三，在项目运作上，保证精准救助项目可持续。可通过延续性服务项目政府购买形式，由社会救助对象、社区居民委员会、街道办事处、区级政府和市级政府共同遴选出优秀的第三方社会工作服务机构，与之签订购买合同，由同一家社会工作服务机构为同一辖区的社会救助对象连续提供3年或5年的精准救助项目，促进社会救助对象的内生发展，确保精准救助的服务成效。

责任编辑：张燕

文章来源：http://theory.swchina.org/many/2018/0517/31411.shtml