政府购买社会工作服务的竞争性磋商机制建设探析

近年来，我国社会工作专业服务取得了长足的进展，全国范围内初步建立了以政府购买服务为主的社会工作投入保障机制。随着社会工作资金投入的逐年增长，全国各地围绕政府购买社会工作服务在政策制度、体制机制、方式方法等方面进行了一系列实践探索，取得了一定成效。但也存在顶层制度设计不完善、采购流程和标准缺乏、服务质量监控不足等问题，制约了专业社会工作服务的发展，难以适应中央加快构建现代社会服务体系、增强民生保障能力、加强和创新社会治理的目标要求和人民群众不断增长的社会服务需求。如何完善政府购买社会工作服务的制度设计，成了社会工作服务发展过程中的一个重要课题。

综合有关政府采购的相关法律法规和制度，结合社会工作服务的特殊性，笔者认为，在政府购买社会工作服务时，可以采用竞争性磋商的采购方式，有效避免价低中标不保质、仿工程招标缺专业性等问题，促进政府购买社会工作服务的良性运行。

政府购买社会工作服务采用竞争性磋商的优势

根据《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》的规定， 竞争性磋商采购方式，是指采购人、政府采购代理机构通过组建竞争性磋商小组(以下简称“磋商小组”)与符合条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行磋商，供应商按照磋商文件的要求提交响应文件和报价，采购人从磋商小组评审后提出的候选供应商名单中确定成交供应商的采购方式。竞争性磋商采购方式与其他采购方式不同的是，它强调采购方与供应方就采购内容进行充分磋商，达成一致，然后从供应方中选择最佳方案，而不是单纯依靠价格比选，因而比较适用于政府购买社会工作服务。

社会工作服务因为其服务对象的特殊性，在服务内容、服务方式、服务流程、服务成效等方面需要与购买方进行充分的磋商， 才能达成双方满意的购买意向。与公开招标、竞争性谈判等其他政府采购方式相比，竞争性磋商有以下几个优点：

1、服务供应主体的获取方式比较灵活。

财政部的214 号文第六条规定，采购人、采购代理机构应当通过发布公告、从省级以上财政部门建立的供应商库中随机抽取或者采购人和评审专家分别书面推荐的方式邀请不少于3 家符合相应资格条件的供应商参与竞争性磋商采购活动。这意味着可以通过发布公告、供应商库抽取、采购人和评审专家书面推荐等多种方式获取参与磋商的供应主体，而社会工作服务机构由于是近几年才逐步发展起来，一方面社会工作机构获取政府购买服务的信息渠道不足，另一方面许多地方政府购买社会工作服务时， 对机构情况不了解，单纯地依赖公告，可能难以找到合适的供应主体参与磋商。通过以上三个方式获取参与磋商的主体资格，弥补了服务采购主体与社会工作服务机构信息不对称的不足。

2、采购时间短

财政部的214 号文第十条规定，从磋商文件发出之日至供应商提交首次响应文件截止之日之间不得少于10 日。比公开招标的20 日少了10 天，提高了采购效率。而对于社会工作服务项目来说，有些服务项目具有一定的时间紧迫性，越早介入越容易解决，有利于尽快帮助服务对象摆脱困境，增进服务对象的福祉。所以采购时间的缩短，无疑更有利于社会工作服务项目及早实施，而不是把时间花费在等候采购通知上。

3、供求双方意见得到充分尊重

竞争性磋商强调购买方根据自己的切实需要拟定磋商文件，由供应商根据磋商文件拟定响应文件，并在磋商过程中由磋商小组与供应方充分磋商，要求供应商对响应文件中含义不明确、同类问题表述不一致或者有明显文字和计算错误的内容等做出必要的澄清、说明或者更正。还可以根据磋商文件和磋商情况实质性变动采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款。社会工作专业服务是一项新兴的社会服务， 许多基层政府工作人员对其了解还不够深入，加上社会工作服务机构对基层政府的服务需求也因为部分信息获取得不够完整而在服务设计中存在一些不足。通过供求双方的有效磋商，可以让双方的意见得到充分的尊重和表达， 服务方案得到有效的完善，从而达到选择最佳服务供应方的目标。

4、评价方式更科学

竞争性磋商采用综合评分法对供应商进行评价，综合评分法中的价格分统一采用低价优先法计算，即满足磋商文件要求且最后报价最低的供应商的价格为磋商基准价， 其价格分为满分。其他供应商的价格分统一按照下列公式计算： 磋商报价得分=(磋商基准价/ 最后磋商报价)× 价格权值×100。

磋商小组根据综合评分情况， 按照评审得分由高到低顺序推荐3 名以上成交候选供应商，写入评审报告。采购人再根据报告按照排序由高到低的原则确定成交供应商。

社会工作专业服务由于其成本相对比较固定，基本上是人力成本(社会工作者工资、志愿者补贴、督导补贴)为主，加上部分活动物资成本、交通费、管理费和税费。如果仅凭低价中标，忽视了服务方案的质量，就可能会出现一些降低人力成本和活动成本， 影响服务质量的现象。采用综合评分法可以有效地降低供应商低价中标情形发生的可能性，通过横向比较社会工作服务机构所提供服务的差异，使技术优、服务好、诚信度高的机构脱颖而出，确保服务质量。

政府购买社会工作服务采用竞争性磋商流程

根据国家相关政策及财政部214 号文的具体规定，政府购买社会工作服务的竞争性磋商可以按以下步骤进行。

 1、拟定磋商文件

采购方可以根据自己的需要， 将需购买的服务项目需求制作成磋商文件。

 2、发布竞争性磋商公告

服务采购方可以在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息平台发布媒体发布竞争性磋商公告，也可以采取从供应商库中随机抽取、采购方和专家推荐的方式选择供应商，将竞争性磋商公告发布给相应的机构。

3、社会工作服务机构提供响应文件

社会工作服务机构根据采购方发布的公告和磋商文件，按时提交响应文件。社会工作服务机构提供的响应文件一般分为两个部分：一部分为响应磋商文件中的资质要求而提供的相关材料， 第二部分为根据磋商文件要求设计的项目申报

4、 购买方组织评审

收到社会工作服务机构的响应文件后，购买方应及时组织评审。竞争性磋商的评审主要有7 个环节。

组建磋商小组。根据财政部241 号文第十四条规定，磋商小组由采购人代表和评审专家共3 人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于磋商小组成员总数的2/3。采购人代表不得以评审专家身份参加本部门或本单位采购项目的评审。采购代理机构人员不得参加本机构代理的采购项目的评审。值得一提的是，评审专家要由资深的社会工作专业人士担任，才能对社会工作服务机构提供的服务方案进行有效磋商和评审。

审核服务提供方资质。磋商小组对参与磋商的各社会工作服务机构资质根据磋商文件的要求进行审核，着重审验年度财务审计报告、年检报告、历年项目执行情况等，确保社会工作服务机构有承担服务项目的基本能力。对于残疾人服务、老年服务等专业领域比较具体的服务项目，还要查验社会工作服务机构是否有相关服务经历，以确认其服务能力。对资质合格的机构，允许其参与下一步的方案磋商;资质不符的， 停止其参与进一步磋商。

评估服务方的服务方案。磋商小组轮流单独与资质审验合格的社会工作服务机构进行方案磋商。首先由服务方将自己的服务方案简明扼要地阐述一下，然后由磋商小组成员围绕服务方案中的相关要素进行质询，对一些核心技术问题进行协商，允许服务提供方就一些核心技术要素在不违背磋商文件基本要求的前提下作修订和完善说明。磋商小组成员根据方案评分标准，对社会工作服务机构的服务能力和服务方案予以赋分。

服务方承诺及最后报价。方案轮流磋商结束后，由各社会工作服务机构轮流单独向磋商小组进行最后的服务承诺陈述及报价， 服务承诺可以就前一阶段磋商中需修订的核心技术和服务环节作完善说明，并提供书面依据。

计算得分。磋商小组根据磋商文件中公布的综合评分计算公式， 对每个参与磋商的社会工作服务机构得分进行统计。通常计分权重为：社会工作服务机构资质和能力得分占10% -20%，服务方案得分占60% -70%，最后报价得分占10%-20%。

编制评审结果报告。磋商小组根据评审过程和结果，编制评审结果报告。评审报告主要包括以下内容：邀请供应商参加采购活动的具体方式和相关情况;响应文件开启日期和地点;获取磋商文件的供应商名单和磋商小组成员名单;评审情况记录和说明，包括对供应商的资格审查情况、供应商响应文件评审情况、磋商情况、报价情况等;提出的成交候选供应商的排序名单及理由。评审报告要由磋商小组全体人员签字认可。

确定供应商。采购人应当在收到评审报告后5 个工作日内，从评审报告提出的成交候选供应商中， 按照排序由高到低的原则确定成交供应商，也可以书面授权磋商小组直接确定成交供应商。

5、 发布竞争性磋商结果公告

采购方或采购代理机构根据评审报告和采购人确定的采购结果，及时发布竞争性磋商结果公告。采购人或者采购代理机构应当在成交供应商确定后两个工作日内，在省级以上财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告成交结果，同时向成交供应商发出成交通知书，并将磋商文件随成交结果同时公告。

成交结果公告应当包括以下内容: 采购人和采购代理机构的名称、地址和联系方式，项目名称和项目编号，成交供应商名称、地址和成交金额，主要成交标的的名称、规格型号、数量、单价、服务要求，磋商小组成员名单。采用书面推荐供应商参加采购活动的，还应当公告采购人和评审专家的推荐意见。

6、签订购买服务合同

采购结果公示期结束后，采购方与中标的社会工作服务机构签订购买服务合同，就双方的责权利、付款方式、项目监管、项目违约、项目中止、项目验收等相关事项进行约定，确保项目的有效实施。

政府购买社会工作服务竞争性磋商机制中的注意事项

在上述的政府购买社会工作服务竞争性磋商流程中，各采购方还可以根据项目的具体情况， 依法进行相应的细化。为保证竞争性磋商采购机制良性运行，还有以下几个方面值得注意：

首先，磋商文件的制定要专业。政府采购社会工作服务机构的磋商文件，在制定时就要有社会工作专业人员参与，可以聘请第三方社会工作资深人员参与，就机构资质要求、采购需求、评审程序、评审标准等进行专业设计，为后续工作开展奠定良好的专业基础。

其次，响应文件要完整。社会工作服务机构在制定相应文件时，要充分研读磋商文件的要求， 严格按照磋商文件要求提供资质证明材料，拟定项目申报书。资质文件要完整、有效，响应磋商文件中对社会工作服务机构的资质要求要素和机构能力评分标准; 项目申报书要有效响应采购需求和技术要素及评分标准，按要求进行标准装订。做好这些基础工作， 才可以有效避免因资质不足而无法参与磋商，杜绝资质不足缺席机构太多达不到开标数量而流标。同时，也可以避免有的社会工作服务机构项目书设计得很好，但因社会工作服务机构资质佐证材料提供不够或不规范，导致得分太低而投标失败。

再次，评审人员要专业。由于社会工作是一个新兴的专业， 目前许多政府采购评审专家库里没有社会工作专家。根据财政部241 号文第十四条的规定，情况特殊、通过随机方式难以确定合适的评审专家的项目，经主管预算单位同意，可以自行选定评审专家。因此，在购买社会工作服务时，因评审专家库里没有社会工作专家，需要采购方或采购代理方另行选聘社会工作专家参与评审， 切不可盲目在库里抽选一些其他专家来代替，从而导致项目评审失去专业性。

最后，付款要及时。在合同约定中，对付款的约定，建议约定好合理的付款时间和比例，不要等到项目验收后再给付。因为社会工作服务机构是非营利机构，没有资金垫付，也没有资产可以抵押贷款，所有工作经费均来自购买服务方的资金，如果不按时给付资金，社会工作服务机构将“巧妇难为无米之炊”，设计得再好的服务方案，也难以实现。建议购买服务方分期付款，签订合同一周内，付60%，项目中期验收后付20%，项目结束验收后付20%，这样可以有效地支撑服务项目的运行。

作者系重庆城市管理职业学院科研与发展规划处副处长，副教授

责任编辑：张燕

文章来源：http://theory.swchina.org/live/2018/0514/31376.shtml