杭州市社区治理体系改革和机制创新的新路径

杭州实施最多跑一次改革，极大地方便了办事群众。在社区这个居民群众办事最末梢的公共服务窗口，居民许多事务都来社区办理，但居民经常会赶上对口社工不在、其他社工又办不了的情况，误时误工。因此，如何在社区提高办事效率，在杭州，就有不少城区社区纷纷推行“全能社工”服务，希望通过“一口式受理、全科式服务”，达到居民群众最多跑一次或者不用跑的目标。

“一岗受理，全科网格、社会协同、居民参与” ，从“条线社工”向“全能社工”的转型，社工不分岗位进行全面培训，确保社工对每个岗位的工作职责和办事流程都能知晓，就是为了简化办事流程，方便办事群众，让居民或单位少跑腿，社工多分担，提供更便捷的办事服务。因此，推行实施全能社工（“打破条线、一专多能、全岗都通”）模式。是社区治理体系改革和机制创新的实践探索，是社区去“行政化”趋势的一项重要机制改革。

近几年，杭州不少城区社区对全能社工模式进行了多方位的实践和探讨。多数采用实施全能社工前台后台制，即将全体社工分为前台受理和后台处理两个部分，取消了分工制度，并重构社区人员配置。比如：上城区馒头山社区通过“一口式受理、全科式服务”，设置心理辅导、长者照顾、等X项为民服务空间的管理架构打造“刚性管理+柔性自治”社区治理模式；下城区全面推行“一口式受理、组团式服务”机制和“一厅多居”社区服务模式，通过落实政策待遇、强化教育督导等多维度支持社工从条线工作岗位转型做项目，统筹承接各街道、社区外包的公共服务项目，据了解，该区近两年来累计有40余位社区工作者经过转型承接了130多项社区公共服务；杭州西湖风景名胜区西湖街道推广的是社工“服务专员”模式，构建服务专员前台全科接待，后台精细处置模式；江干区凯旋街道将 “一站式”大厅受理改为“全科受理、全能服务”模式，提升为民服务实效。每个社区前台由两名社工轮值负责接待来访群众、处理日常事务。后台其余社工沉到网格、进户入企。

一、全能社工的可行性

社区是社会的基本单元。近年来，在推进城市基层社区建设过程中，各级党委、政府积极推动行政管理和公共服务事项向社区延伸，提高了政府基本公共服务的可及性，方便了广大居民的生活。但是，也导致了城乡社区不堪重负，疲于应付。这种政府部门分工的自然延伸的社区分工，社区一级无论组织属性还是人员配置，都不可能做到与行政体系同构，是形成社区工作“上面千条线，下面一根针。”的根本原因。实践来看，社区的分工也只能是比较粗糙和简单的。随着行政性事务的不断拓展，各类职能事项的下沉，社区工作更是经常性地打破分工，通过分工不分家的模式，集中人员力量，完成紧急工作和中心工作。因此，在不改变现有行政体系部门分工格局的情况下，改变社区的分工状况，有助于更好地提升服务效率。以往的社区条线分工制，虽明确了每个社工的责任，也为其推诿扯皮提供了借口，导致了服务低效。全能社工模式，则在一定程度上可能改善这种由明细分工导致的效率低下问题。

其次，全能社工模式，并非全部体现在行政服务事项的延伸，更多的意义在于职能以外的各项事务的服务，笔者在这里称之为非职能的行政性事务。这个意义上来说，社工已经成为了 “全能”。近年来，“网格化管理，组团式服务”的全面开展，社区更多地负责日常社会管理工作和居民日常生活服务。通过网格走访，了解居民诉求，掌握网格内的社会情况，及时化解那些相对简单容易处理的问题。此外，社区经常性的要完成全体社工共同参与的各项任务，比如：文明城市复评、国卫复评等综合性的任务、重大会议维稳等定期性的工作，都需要社区社工抛开条线分工全身心投入，因此，全能模式在某种程度来看，已经是社工在社区工作的常态。

社会发展，人们要求进步，居民群众对各方面需求的不断提升，社区作为最末梢的具有行政色彩的基础组织，社区解决全方位的能力也需要水涨船高。因此，目前的实践要求来看，全能社工模式还是行政服务全能化和社区工作全能化的结合。

二、全能模式可能存在的问题

1、全能社工模式对社工个体的要求越来越高，对部分资深社区工作者有丰富的经验，可以较快的做到全能的要求，但这样的经验没有以一种很好的方式传递给年轻一代。新社工因缺少社会阅历和工作经验，很可能短时间内无法胜任。另外，社区公共服务的各类政策在经常调整，工作在强化，社区工作者能力参差不齐，即便很多专门条线的工作人员都不一定跟得上政策变化。面对全能服务，社工本领恐慌，反映麻木，缺乏办法，形成社工压力大，士气不足的氛围。其次，由于其政治、经济和社会地位不高，发展空间有限，职业前景不明朗，没有长期扎根社区的制度保障，也导致社区工作者流动性大，无法后续发展。

2、现代社会分工越来越细，专业的人做专业的事，是社会进步的趋势。过度的去分工化改革，反而会降低社区的服务供给效率。从社区现实情况中来看，一口式受理模式改革现行服务供给模式的边际效益其实并不高，居民更需要的信息对称，或者是重点在社区的政策解读上。能够及时准确的了解到相关政策信息，知晓相关服务的办事流程，减少其在资格审核、材料准备、办事跑腿方面造成的效率损失，而这方面的服务，需要社工能够精确掌握相关政策知识，这恰恰建立在专业分工基础之上。过度的去分工化改革，反而会降低社区的服务供给效率。因此，全能或者通才模式如果没有后续的政策培训引导，可能与社会进步相违背。

3、目前的模式下，全能社工主动下沉到网格，积极配合网格员，按照社区“片组户”考核要求，比如为辖区居民、单位、商户提供统一代收、代办、代咨询、代送达等代办事服务。但实际工作中，社工既是网格长、又是网格员，在人员配置上离理想状态相差甚远。社工的工作内容除了走访社区居民外，还有消防检查、拆违拆建、五水共治、卫生防疫、人口普查等等，这些内容目前的体制下，对社工也要考核，也要检查。只是强调了社工在走访和联系居民工作的重要性，而忽视了社工承担的其他工作。

4、每个社工要做的来自各条线的日常工作还比较多，比如民政条线要求社工要在“杭州智慧社区平台”输入走访、事件信息。综治条线的平安通平台要求社工每月输入事件，也要输入走访巡查记录。除此如计生条线的“浙江省新全员人口和计划生育管理服务平台”、“公共文化服务绩效管理平台”、“社区学院一键通平台”、“时代先锋党员学习平台”等等。每个条线平台对社工的工作记录输入都有考核要求，现行条件下也不可能取消，平台之间也不能信息共享，这种体制现象不能改变的情况下，全能社工要求模式难以完全实现。

三、 破解当前全能模式发展的瓶颈

1、    发挥社会功能，协商共治解决社区难题

积极推行实施社区治理体系改革和机制创新的根本原因是我们现行的社区管理模式已经难以适应客观形势的发展。只有进行创新才能满足居民群众对美好生活的向往。按照党的十八大报告的要求，要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。就需要改变政府唱独角戏的社会管理模式。因此，社区治理社会化是必然的要求，全能社工模式作为一种社区治理的创新，改变了社区内部运行的模式，但这种体制根本上还不能解决社会问题，要坚持发挥社会功能，充分发挥社会各方的协同作用，推动协商共治。比如，通过社工项目化运作，带动社会组织参与社区建设，促进其健康发展。其次是要充分发挥公众参与基础作用，把广大群众有效动员组织起来。比如：在浙江省规模最大的公共租赁房集中区夏意社区，通过运用社区搭平台、社工领项目、社会组织开展服务“三社联动”的理念和方法，努力把社区工作从“社区独唱”变成“集体大合唱”，社区居民从“旁观者”变为“参与者”，从“远远地看”为“积极主动地干”，满足了居民多元化的服务需求，提升了居民的自豪感、归属感和幸福感。

2、    坚持多元管理，构建党建引领社区治理体系

建立区域党建一体化，实现共建共享共治的社会治理格局是十九大报告提出的要求，探索基层党建新路径，构建党建为引领的社会治理新体系是社区治理体系的最根本要求，也是解决全能社工模式下社区治理各种困惑的最根本抓手。

首先，在基层社区，构建区域党建一体化，可以实现多元参与的共建共享，这种扁平化的模式强调多元的合作与参与，具备整合行政机构资源，低廉的管理成本，具有较高的效率功能。在社区，社区党组织的引领弥合了“上面千条线、下面一根针”而造成的“碎片化”。这种协调沟通机制也使得所提供的公共服务更加精准。在实现全能社工模式下，坚持党建带动各项工作，可以较快地把社区从行政性管理向嵌入式服务转变，组织运行机制从垂直领导向协商民主转变，通过党建一体化，实现资源整合，统筹辖区内各种可能提供公共服务和公共物品的组织、个人，调动一切可能的资源，形成自治共享的良性循环。

其次，基层党组织一方面以行政权力为依托嵌入行政领域，另一方面以社会权利为依托嵌入社会领域，对可能参与到区域公共事务中的各种组织进行整合，在不同级别、不同隶属关系、不同空间的组织之间建立联系、资源共享。比如在各社区建立社会组织党支部、在各楼道建立楼道党支部、在各企业、市场建立两新组织党支部等，通过党委领导直接影响各种组织对区域内公共事务的关注及解决，从而实现基层党组织、基层社会管理和基层公共服务的协作化。

单位：杭州市拱墅区半山街道社会事务科

姓名：    叶旭升

责任编辑：张燕123

文章来源：http://practice.swchina.org/socialwork/community/2018/0420/31216.shtml