政府购买社会工作服务的困境与对策

近年来，我国社会工作专业服务取得了长足的进展， 全国范围内，初步建立了以政府购买服务为主的社会工作投入保障机制。根据2017 年社会工作宣传周期间民政部公布的数据，近几年财政资金、福彩公益金和社会资金对社会工作的投入逐年增加，2016 年各地社会工作投入资金量达42.68 亿元，比2015 年增长66.23%，其中， 上海、广东社会工作投入突破10 亿元，北京、天津、江苏、浙江、山东、重庆、四川等地社会工作投入超过1 亿元。随着社会工作资金投入的逐年增长，全国各地也围绕政府购买社会工作服务在政策制度、体制机制、方式方法等方面进行了一系列实践探索，取得了一定的成效，但也存在顶层制度设计不完善、采购流程和标准缺乏、服务质量监控不足等问题，制约了专业社会工作服务的发展，难以适应中央加快构建现代社会服务体系、增强民生保障能力、加强和创新社会治理的目标要求和人民群众不断增长的社会服务需求。

政府购买社会工作服务存在的困境

（一）购买机制和标准缺乏

由于政府购买社会工作服务是一项新的工作，目前还没有形成有效的工作机制和工作标准。尽管政府先后发布了《民政部、财政部关于政府购买社会工作服务的指导意见》（民发〔2012〕196号）、《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》（财综〔2014〕87 号） 和《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96 号）等文件，对政府购买社会工作服务发挥了一定的指导作用，但在具体操作层面，却缺乏具体的工作机制和工作流程及标准，对项目内容、项目效果、项目监督方式、项目质量评价方式缺乏科学有效约束。很多基层政府进行政府购买服务探索，有的照搬工程招标流程，有的照搬商品采购流程， 有的甚至请采购建筑工程的公司作为第三方来开展招标工作，按照工程招标或商品采购招标的文书来要求社会工作服务，导致很多社会工作服务机构连投标的相应文书都无法填写。

（二）购买主体与承接主体沟通渠道不通畅

由于缺乏政府购买社会工作服务的信息统一发布平台，各地政府购买社会工作服务的信息发布途径较多，有的在地区政府采购平台上发布，有的在自己的官方网站上发布，有的在第三方网站上发布，有的甚至就直接通知部分机构知晓。一方面，许多社会工作服务机构难以获得招标信息；另一方面，购买主体找不到合适的承接方，有时导致采购方会因应标单位不足而流标， 有的甚至会导致在小范围产生“人情标”和权力寻租等不良现象。

（三）社会工作专业人士参与政府购买服务不足

由于社会工作专业是近几年才在国内发展起来的专业，社会工作专业服务也是近几年才发展起来， 参加专业人才缺乏，所以在政府购买社会工作服务的过程中，无论是招标文书设计还是评标，社会工作专业人士参与明显不足。许多地方政府评标专家库里根本就没有社会工作专业人士，有的就随便找几个所谓的专家来评标，于是便会出现建筑工程专家来评审社会工作专业服务项目，有的索性就是招标单位领导评了就算， 对服务的专业性、服务的质量、服务的流程根本无法评价。

（四）采购方式不科学

《政府购买服务管理办法（暂行）》第十七条规定，购买主体应当按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式确定承接主体。为规范政府购买行为，目前许多基层政府购买社会工作服务通常采用公开招标的方式，并且在具体操作过程中遵循的一个基本原则就是价低者中标。由于部分购买主体对社会工作服务的成本了解不够，难以评估社会工作服务项目的基本成本价格，就容易出现一些为了中标而拼命压低价格的现象，甚至用远低于成本价的方式来竞价。低价中标后由于支付基本的成本都不够，开展社会工作服务时就偷工减料，该配的人手配备不上，该开展的服务流于形式，甚至出现项目验收时造假材料应付，产生一些社工服务的“豆腐渣项目”。这既造成了政府财力上的浪费，又严重破坏了社会工作服务的社会公信力。

（五）付款方式不及时

在一些基层政府购买社会工作服务的具体操作过程中，购买主体的付款方式比较多样，有的是签订合同时一次性拨付，有的是分期拨付，有的是项目验收合格后拨付。对于一次性拨付的，社会工作服务机构比较欢迎，但分期拨付尤其是验收后拨付的，社会工作服务机构的压力就比较大。因为社会工作服务机构是非营利机构，其运转资金来源主要依靠政府购买服务的资金，并且因为没有抵押物无法像企业一样通过银行贷款或其他融资方式获取运转资金，政府购买服务的资金一旦拨付不及时，就可能导致社会工作服务机构资金链断裂，工作人员的工资都无法保证，更不用说开展服务了。

完善政府购买社会工作服务的对策

针对上述问题，笔者建议可以从以下几个方面进一步完善政府购买社会工作服务的相关政策和举措， 建立科学有效的政府购买社会工作服务的体制机制，促进政府购买社会工作服务的公平、公正、公开，充分发挥社会工作在现代社会治理体系中的专业作用。

一是加强顶层制度设计，规范政府购买社会工作服务机制与流程。

尽管现在已有一些关于政府购买服务的顶层制度设计，但缺乏专门针对政府购买社会工作服务的相关规定，基层部门只能套用其他招投标管理办法来开展工作。建议财政部门会同社会工作相关部门加快研究政府购买社会工作服务的机制和流程，制定《政府购买社会工作服务管理办法》，根据社会工作专业服务项目特性，从购买主体、承接主体、购买方式、购买流程、合同规定等方面规范政府购买社会工作服务流程，避免基层部门盲目套用工程招标或商品采购招标方式来开展政府购买社会工作服务。

二是丰富政府采购专家信息库， 建立社会工作专家库。

各级财政部门应丰富采购专家信息库，将优秀的社会工作专家纳入政府采购专家信息库，或者遴选优秀的社会工作专家单独建立政府购买社会工作服务专家信息库。凡涉及政府购买社会工作服务的项目评标，均从专家库里抽选社会工作专家参与评审， 避免工程招标专家评价社会工作服务项目的事情发生，提高政府购买社会工作服务的评标质量，确保社会工作服务项目的专业性。

三是建立政府购买社会工作服务信息发布平台，统一发布社会工作服务采购信息。

在各级政府采购信息平台上开辟“社会工作服务采购信息”专栏，规定凡属政府购买的社会工作服务项目，均在该平台发布。避免各自为政，凌乱发布。

四是建立竞争性磋商的采购机制，从源头提高政府采购的社会工作服务项目的质量。

《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214 号）指出，竞争性磋商采购方式，是指采购人、政府采购代理机构通过组建竞争性磋商小组与符合条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行磋商，供应商按照磋商文件的要求提交响应文件和报价，采购人从磋商小组评审后提出的候选供应商名单中确定成交供应商的采购方式。并且在第三条明确指出，政府购买服务可以采用竞争性磋商的采购方式进行。

社会工作服务由于许多服务内容无法量化，需要与采购方进行磋商，双方达成都认可的项目方案， 最后从参与磋商的各应标方中比选， 选择最优项目方案。因此，采用竞争性磋商采购，可以让购买方和承接方就服务项目进行充分的沟通， 达成最优方案，比简单的报价采购更有利于选出更适合的承接方，同时也从项目设计源头上提高了政府采购的社会工作服务项目的质量。

五是社会工作服务机构应积极适应政府购买服务的改革趋势，提高服务质量和服务能力。

加大政府购买服务的力度，是党和国家在新时期加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式，进一步转变政府职能、改善公共服务做出的重大部署。为了更好地规范政府购买服务，支持社会组织发展，财政部和民政部联合发布了《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》（财综〔2014〕87 号），深入推进政府购买服务工作。根据2017 年民政部在社会工作宣传周期间发布的数据，全国范围内已成立了5800 多家民办社会工作服务机构，成为社会工作服务开展的重要主力军。但在参与政府购买服务方面，许多社会工作服务机构还存在经验不足， 不熟悉政府购买流程，不善于合同管理和项目管理等情况。有的甚至误入歧途，轻信靠关系跑项目而走上违法道路。各级政府要加大政府购买服务的相关政策宣传力度，社会工作服务机构也需要积极适应政府购买服务的改革趋势，一方面加大对政府购买服务的相关政策文件的学习力度，熟悉政府购买服务的流程；另一方面加强项目管理，提高项目质量，逐步提升机构承接政府转移的公共服务能力。

责任编辑：张燕

文章来源：http://theory.swchina.org/research/2017/1226/30542.shtml