社会工作与“未保”新矩阵 未保制度初长成

原标题：社会工作与“未保”新矩阵（一）底线“未保”制度初长成

在经济发展不平衡、人口流动、家庭变迁、社区重组的现实情境下，未成年人保护（以下简称“未保”）显得更具复杂性和多变性。当困境未成年人成为一个开放的概念，救火式的保护越来越难以堵住问题的窟窿。事实上，发达国家的经验已经证明，注重预防，并着眼解决未成年人陷入困境的根源问题，才是使资源得到最大利用和取得最好效果的“金钥匙”。问题是，我国“未保”制度如何实现从救火到预防的转身？

我国“十三五”规划纲要提出建设未成年人权益保障和服务体系。2016 年2 月，民政部未成年人（留守儿童）保护处的成立补齐了我国“未保”制度中的政府主管机构短板，这与近年来逐步建立的儿童虐待报告制度、剥夺对儿童施虐的监护人的监护权制度和对受到虐待儿童的替代性养护制度一起，构筑起我国底线“未保”制度的雏形。然而，我国“未保”制度建设从个体走向环境、从救火走向预防、从紧急干预走向长远规划，究竟还有多远的路要走？社会工作作为未成年人保护体系中新兴的专业社会力量会获得哪些新的空间和使命？社工专业作用的发挥需要哪些支持？相互衔接的服务机制又怎样搭建起来？

本次专题策划对上述问题展开探讨，希望对“未保”制度的建设有所裨益。

被列为底线的未成年人保护制度包含四个基本要素： 儿童保护的主管机构、针对儿童虐待的报告制度、剥夺对儿童施虐的监护人监护权的制度和对受到虐待儿童的替代性养护制度。随着近年来相关法律的健全，后三项制度逐步建立，而于2016 年2 月成立的民政部未成年人（留守儿童）保护处， 则标志着这一制度体系中最关键的要素建成。由此，中国底线的儿童保护制度初步建立。

那么，这一底线制度体系为何经历了如此长期的积淀？其现时的制度实现面临哪些挑战？社会工作又在其中获得了哪些新的空间和使命呢？

从个体到环境：福泽所有未成年人的艰辛探索

很长一段时期内，中国的儿童福利工作针对的是边缘化的小规模的困境儿童群体。2006年民政部等15 部委发布的《关于加强孤儿救助工作的意见》以及2009 年民政部发布的《关于进一步加强受艾滋病影响儿童福利保障工作的意见》， 使得民政部门服务的未成年人对象从院内孤儿拓展到困境儿童。这是中国儿童福利制度在覆盖对象上的第一次飞跃。

2013 年，民政部开始开展建立适度普惠型儿童福利制度试点工作， 在重点保护困境未成年人的同时， 逐渐探索覆盖全体儿童的普惠型制度。具体做法是通过对未成年人和家庭分层次、分类别给予相应的福利保障，探索建立健全城乡一体化、保障制度化、组织网络化、服务专业化、惠及所有儿童的儿童福利制度和服务体系。

地处河南省西部山区的国家扶贫开发重点县洛宁县是这一试点工作的首批入选地区。3 年多过去了，有一组数字可以勾勒发生在这里的探索成效：18 个乡（镇）依托民政所建立了困境儿童救助站（养育站），388 个行政村设立儿童福利主任，在县、乡、村三级儿童福利工作队伍网络下， 5880 多名0-18 岁困境儿童都得到了基本的儿童福利服务，并为有特殊需求的困境儿童提供个性化服务。

在洛宁县，这5880 多名困境儿童是怎样被发现、报告的，对他们的跟踪服务是否就能够契合“普惠” 的试点工作目标呢？对于这一问题， 洛宁县民政局社会福利股股长张龙涛告诉记者：“388 名深入最基层工作的村儿童福利专干负责入户调查、定期巡访，并在此基础上对本村的儿童进行统计建档。因此，对5880 多名困境儿童的服务不只是指向特定个体的，更是对洛宁县普惠儿童福利环境的打造。” 活跃在乡村的儿童福利专干们负责指导儿童家庭与维护儿童的合法权益，负责为残疾儿童协调康复和特殊教育、为失去依靠的困境儿童协调家庭养育、协助困境儿童家庭申请救助、协助患大病的困境儿童申请各种政策性救助、督促家长为孩子办理保险、为失学儿童协调复学或参加培训事宜、管理志愿者等，这也体现出分层服务的探索意图。

在更多试点地区，“分层次、分类型”的儿童福利实现机制也在积极实践中。一些地方制定了覆盖生活、教育、医疗、住房、就业等多方位的保障救助措施，明确了相关职能部门的职责和义务。与此同时， 专业化的社会服务在需求评估、配置资源、倡导政策优化方面的优势也更加凸显出来。

2016 年，民政部未成年人（留守儿童）保护处成立， 这一次飞跃使得中国儿童福利制度覆盖了全部0-18 岁未成年人。

从单纯救助到“保护+服务”： 儿童福利内涵接驳国际之路

随着社会经济不断发展，困境未成年人成为一个开放的概念，因此发达国家的儿童福利普遍经历了从救火到预防的转身。我国的困境未成年人也在不断扩展。比如流浪未成年人，相当一部分未成年人外出流浪是因为家庭监护存在问题， 而政府对其的事后救助只能解决一时的安全和容身需要，如果不进行监护干预就无法解决导致流浪的根本问题。

2014 年12 月，最高法、最高检等四部门联合发布了《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》，对撤销不适格的未成人监护人的监护权的具体情形、程序以及人身保护令实施程序等做出了明确规定。2015 年最高检印发《检察机关加强未成年人司法保护八项措施》，对“国家工作人员发现未成年人权益受侵并采取措施的法律责任”做出规定。2016 年颁布的《中华人民共和国反家庭暴力法》规定， 学校、医疗机构、社区居民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构等，发现无民事行为能力及限制行为能力的人遭受了家庭暴力，有责任、有义务向公安机关报案。这些可视作中国受虐儿童报告制度、受虐儿童监护权剥夺和替代养护制度的雏形，但真正落实还面临许多瓶颈：如，谁来主张未成年人被监护人侵害的权益？再如，撤销监护权后如何让替代性养护真正达到抚养、教育和关爱的实质？中国青年政治学院少年儿童研究所所长童小军认为，应当建立各级“国家指定儿童保护机构”，并引入专业社会服务， 如通过社会工作需求评估尽早发现未成年人权益受到侵害的情况；在决定撤销监护权期间由专业社工介入，对即将接纳孩子的家庭进行评估、支持和监督，避免孩子进入新家庭后遭到二次伤害等。

2013 年，民政部启动未成年人社会保护试点工作，这是一次全面探索未成年人家庭监护干预的实践，为构建以“监护干预”为核心的新型未成年人社会保护制度积累了经验。试点推进3 年多来，98 个试点地区探索了发现报告、调查评估、分类帮扶等工作机制，未成年人社会保护工作流程、工作程序初步建立；社会力量高度介入未成年人社会保护试点工作，在家庭监护失当的预防、纠正以及监护权缺失的社会化保护方面初步形成未成年人社会保护中心、社会组织、社区、社工、志愿者有序参与的社会化工作机制。在广西桂林，未成年人社会保护试点工作与“三社联动”推进结合起来，为困境未成年人构筑了严谨对接的社会保护网络；在北京市丰台区， 中鼎社会工作事务所探索了发现、报告、评估、转介、链接、倡导的体系化社会服务，使得困境未成年人的社会保护更好地回归“以家庭为本”；在更多的试点地区，创新性做法有力推动着未成年人社会保护试点工作顶层设计的突破、丰富和完善。

我国“十三五”规划提出要“强化对未成年人生存权、发展权、受保护权、参与权的依法保障和社会责任。完善未成年人监护制度，构建未成年人关爱社会网络，健全社区未成年人保护与服务体系”。由此，我国未成年人保护将全面走上权益保障和服务体系的建设之路。这是前期实践经验的全面推开，也是我国在儿童福利制度内涵上与国际的接轨。

“未保”新格局呼唤什么

底线“未保”制度的建立不仅意味着中国未成年人保护工作从个体走向全体、从救火走向预防的内容转变，更意味着其制度价值从紧急干预走向长远规划。在北京市青少年法律援助与研究中心主任佟丽华看来，这个长远规划的核心就是要建立能够满足未成年人需求的多样化综合支持体系，而有效的满足需求体系的建立需要两个前提：一是由于涉及不同部门的职责，需要有效的跨部门合作机制；二是服务提供的多样性和工作量的加大，需要社会力量的积极参与。

“民政部未成年人（留守儿童） 保护处作为统一的政府主管部门， 将对未成年人保护的跨部门合作形成推力。比如说，前不久建立的由民政部牵头的农村留守儿童关爱保护工作部际联席会议制度便是整合跨部门资源的重要成果，而与整合资源同等重要的是，确保从未成年人需求出发建立相应的资源投入机制。”国家行政学院社会和文化学部副主任马庆钰教授认为，“政府在资源配置方面主要是要解决制度供给问题，比如城镇化中的均衡化保障、融资机制、人才支持、引导社会力量介入以及通过立法规制家庭、社会和政府的责任等。”

“社工在发现和回应儿童及其家庭面临的问题与需求方面，也有无可替代的优势。儿童保护工作涉及儿童及家庭的隐私，因此，它对从业人员的专业素质有较高的要求。另外，从发达国家和地区的经验看， 社工在虐童问题的发现报告、应急处理、社会背景调查、儿童安置等方面，都发挥着重要的作用。随着国家未成年人社会保护工作力度的增大，势必要求在儿童保护的前线配备更多掌握专业社会工作价值观、知识和技能的儿童保护社会工作者队伍。但从现实的情况看，这支队伍还很不整齐，不少地方甚至完全欠缺。这既和社会工作职业化不足有关，更和人们对儿童保护的专业性、儿童保护社工的重要性的认识不足有关。”上海社会科学院社会学研究所研究员程福财告诉记者。

对于初建的底线“未保”制度框架，无论是本来就具有滞后性的社会政策的积累，还是专业化服务体系的建立，都任重而道远。（编者 李芳）

责任编辑：张燕

文章来源：http://theory.swchina.org/exchange/2017/0207/28236.shtml