西班牙、意大利未成年人保护做法、经验和启示

原题：域外┃西班牙、意大利未成年人保护工作的做法、经验和启示

 

西班牙马略卡社会事务局官员介绍当地未成年人保护整体情况

为学习借鉴国外未成年人保护工作的有效做法和成功经验，2016年1月23日至30日，笔者有幸赴西班牙、意大利考察两国未成年人保护政策制度和服务体系，先后访问了西班牙中央政府卫生、社会服务与平等部、马略卡岛政府、马略卡社会事务局等政府部门，参观了马略卡“Natzaret”基金会、困境家庭临时庇护中心、“Puig des Bous”受侵害未成年人临时照料中心、罗马“ARoma Insieme”服刑人员子女服务机构等社会组织，并与当地儿童保护官员、妇女儿童监狱负责人、儿童保护NGO负责人、儿童保护律师、专家进行座谈交流，对两国特别是西班牙的未成年人保护体系有了较为系统、深入的了解。

一、西班牙、意大利未成年人保护工作基本情况

（ 一） 法律政策制定情况。1990年，西班牙签署加入《联合国儿童权利公约》，成为首批签署公约国家之一。2008年，西班牙签署《联合国残疾人权利公约》，加强了对残疾未成年人及残疾人员子女的保护工作。西班牙宪法第39条赋予政府保护家庭和未成年人权益的职责，要求政府应当在法定条件下对未成年人所在家庭进行干预。2015年7月，西班牙修订《未成年人保护法》，规范了保护程序和工作方法使“儿童利益最大化”原则更具可操作性。西班牙同时还修订了《刑法》，加大了对侵害未成年人行为的打击力度。在撤销监护权方面，意大利明确规定，对于父母被剥夺监护资格的，未成年人仍保留对父母财产的继承权。马略卡地方法律则规定，政府保护的范围为本辖区内所有未成年人，包括本地区未成年人、流动未成年人及外籍未成年人。

（二）中央和地方事权划分情况。西班牙、意大利属于单一制国家，中央和地方在未成年人保护工作上各有分工。以西班牙为例，西班牙国会负责未成年人保护立法，卫生、社会服务和平等部等中央政府内阁部门负责出台未成年人保护政策，拟定工作计划，并以项目的形式支持各地开展工作。地方政府负责本区域的未成年人保护具体事务，向疑似受到父母虐待、忽视等伤害或者陷入监护缺失困境的未成年人提供帮助。这些帮助既包括调查处置虐童案件，也包括为未成年人及家庭提供一系列干预和帮扶服务。

（三）未成年人保护机构设置情况。西班牙各级政府均有职能部门牵头负责未成年人保护工作，面向未成年人及其家庭提供服务。在马略卡，当地社会事务局承担制定保护政策、受理举报电话、分配个案任务、购买社会力量、监管社会服务情况等行政职责。在个案应急响应方面，马略卡社会事务局在每个街镇设置了一个未成年人保护工作小组（以下简称“未保小组”），小组成员即“儿童保护官”。每个小组由1～3名心理学家、1～3名社会工作者、1名教育专业人员、1～2名律师、1名行政管理人员构成。未保小组的主要职责包括：受社会事务局的委派，开展受侵害未成年人风险评估，决定是否将未成年人从家庭带离；妥善保障未成年人安全，协调未成年人的临时寄养家庭或临时安置场所；制定并协调落实未成年人保护计划和原生家庭融合计划；跟踪评估未成年人照料安置情况和原生家庭重新融合情况；向法院申请人身安全保护令等。在服务网络方面，马略卡社会事务局在招募大量爱心家庭的同时，还设立了5个公办未成年人服务机构和18个民营未成年人服务机构。公办和民营机构无显著区别，形成良性竞争和功能互补，如代表团实地参观的“Puig desBous”为公办机构，主要负责接收和临时照料紧急带离的未成年人；“Natzaret”为民营机构，主要负责安置遭受严重侵害、监护人被剥夺监护资格的未成年人；还有的机构负责家庭教育指导、心理疏导等其他专业服务。

（四）未成年人保护机制运行情况。西班牙、意大利的未成年人保护机制主要由以下两个部分构成。

一是强制报告和部门通报机制。警察、医生、教师、邻居等人员在发现未成年人可能遭受虐待、暴力伤害或者对其处境感到担忧时，都有义务向警察部门或社会事务局报告。为充分共享公众举报线索，警察部门和社会事务局建立了交叉报告制度，一旦警察部门接到虐童举报，警察要及时出动，同时通报社会事务局，请其协调未成年人所在辖区的未保小组派出儿童保护官到场处置；反之，如果社会事务局首先收到虐童举报，则会立即通知未保小组派儿童保护官到场处置，对情节严重的，儿童保护官会立即报警，请警察协助带离受侵害未成年人。

二是分级评估和干预处置机制。西班牙法律赋予儿童保护官开展调查评估所必要的执法权限。例如儿童保护官可以直接进入受侵害未成年人家庭，向未成年人的老师、医生、邻居调查了解情况，必要时可直接带离未成年人。如果调查遇到阻碍，儿童保护官可要求警察协助。在实际工作中，未保小组根据不同风险等级制定相应的干预处置计划：对于风险等级较低的，未保小组将侧重制定家庭帮扶计划，请专业人员对父母和未成年人进行心理咨询、教育辅导等，预防未成年人及其家庭陷入困境；对于风险等级较高的，未保小组会将其带离并进行临时安置，其中0～6岁未成年人临时寄养到爱心家庭，6岁以上未成年人临时安置到爱心家庭或未成年人服务机构。带离未成年人后，未保小组还会尽快制定家庭重新融合计划，尽可能地让未成年人回归原生家庭。对于确实无法返家的未成年人，未保小组将向法院申请剥夺其父母监护权，并为其制定永久安置计划。其中，对10岁以下未成年人，未保小组将尽可能协调办理收养手续，使其进入新的家庭，对10岁以上、无法送养的未成年人，未保小组将制定成年计划，培养未成年人求职能力和生存技能，确保其成年后能独立谋生。

（五）未成年人保护资金保障情况。西班牙、意大利的未成年人保护工作遵循属地管理原则，主要由地方财政保障工作经费，中央及省级政府通过具体项目予以支持。以马略卡为例，当地社会事务局、未保小组、公办未成年人服务机构的运转经费以及购买社会力量的费用均纳入地方政府财政预算。其中，购买社会力量支出主要用于支持18个民办未成年人服务机构和大量爱心家庭。西班牙属于高福利国家，为寄养家庭提供的补贴以“保健康、促成长”为标准，将受保护未成年人所必要的衣、食、住、行、医、玩等费用纳入补贴测算范围。

二、西班牙、意大利未成年人保护工作的启示

从考察参观和座谈交流情况看，西班牙、意大利在未成年人保护工作中始终坚持儿童利益最大化的理念，制定了系统完善的法律法规、政策制度，建立起了政府主导、部门协同、社会参与的运行机制，构建了政府直接提供服务和出资购买服务相结合的服务供给体系，并制定了专业化、规范化的工作准则和监管标准。我们也应当借鉴和参考两国的工作理念、成功经验和有效做法，推动构建符合我国经济社会发展水平的未成年人保护工作机制和服务体系。

（一）更新未成年人保护理念。西班牙、意大利在确定困境未成年人干预帮扶方案时始终遵循以下原则：一是稳定方案优于临时措施。在保障未成年人人身安全的前提下，尽可能选择干预措施最少的方法，采取对未成年人最为稳定的解决方案，避免未成年人的生活、就学、社交环境发生变化。二是家庭养育优于机构照料。儿童保护官将未成年人带离家庭时，优先选择交由爱心家庭养育，其次选择交由小型“类家庭”机构照料，尽可能地使未成年人在家庭环境中成长。意大利设立了专门的“妈妈监狱”，供服刑母亲与0～3岁的子女在家庭式环境的监狱内共同生活。西班牙“Natzaret”基金会将机构内照料的近50名未成年人分解成数个“大家庭”，“大家庭”的功能区室设置和家庭成员构成尽可能地模仿普通家庭。每个“大家庭”配备一名资深社工作为“家长”，履行督促学习、开家长会、带孩子看病等日常监护职责。男、女未成年人在“大家庭”内共同生活，除有各自的卧室外，其他的厨房、客厅、卫生间等均为共用，有助于培养未成年人与异性正常交往的能力。三是恢复原生家庭功能优于替代监护照料。在对未成年人采取紧急保护措施时，未保小组要同时制定家庭帮扶计划，尽可能地恢复原生家庭功能而非取代其家庭功能。对于带离未成年人的家庭，马略卡社会事务局会以每6个月为一个周期，对未成年人及其监护人进行一次家庭融合评估，作出未成年人是否回归家庭的决定。我国在统筹谋划未成年人保护制度时，也应充分吸收两国的先进理念和政策原则，运用未成年人权益视角和家庭养育最优原则来设计保护政策、优化服务流程和服务内容。

（二）构建“个案督导、行政协调、具体服务”三位一体的保护链条。保护未成年人是政府、社会、家庭的共同责任。这项工作在政府内部涉及多个部门，在社会上又涉及各类服务机构，因此需要有一个完整的保护链条，既能保障部门间有序衔接，又能充分激发社会活力，为未成年人提供有针对性的保护服务。在马略卡，“个案督导”职能由未保小组承担，主要负责处理未成年人个案、制定帮扶计划、开展调查评估等个案事务；“行政协调”职能由社会事务局承担，主要负责政策引导、资金支持、监督管理及未成年人保护个案派发等行政事务；“具体服务”职能由5个公办未成年人服务机构、18个民营未成年人服务机构、大量爱心家庭承担，由上述机构或爱心家庭具体执行未保小组制定的干预帮扶计划。上述职能节点环环相扣，形成了“社会事务局受理举报，派发个案任务→未保小组接到个案，开展调查，制定干预帮扶计划→各类未成年人服务机构、爱心家庭执行干预帮扶计划，提供具体服务→未保小组定期督导评估干预帮扶计划执行情况→推动未成年人回归家庭或永久安置→结案”的完整保护链条。我国在推进未成年人社会保护试点工作中，也应积极借鉴两国做法，拓展未成年人保护中心的职能定位，在发挥救助保护机构引领示范作用的基础上，探索由民政部门和未成年人保护中心承担行政协调和个案督导职能，社会服务机构提供具体服务的工作模式，使未成年人保护中心成为未成年人保护工作的资源整合平台和个案转介平台。

（三）创新服务供给模式，提升专业服务水平。从西班牙、意大利的经验来看，创造人性化、专业化的保护服务供给体系，必须满足三个条件：首先要有开放的竞争环境。马略卡当地除了负责行政协调的社会事务局工作人员和负责个案督导的儿童保护官是公职人员外，其他具体服务工作由5个公办未成年人服务机构、18个民营未成年人服务机构及大量爱心家庭完成。各公办、民办机构形成平等合作和竞争关系，需要努力提升服务质量，及时按需调整服务内容，争取承接政府购买服务项目，并接受社会事务局的监督、指导、评估和管理。其次要有公益的服务心态。未成年人具有很强的人身依附性和情感依赖性，往往倾向于与具有爱心的个体和机构产生情感联系。爱心家庭和未成年人服务机构通常不以营利为目的，具有天然的保护愿望和服务热情，更容易为未成年人所接受，有利于为未成年人营造健康、宽松、稳定的成长环境。第三要有专业的人才队伍。履行对未成年人监护职责，并不只是简单地保障其安全，解决其温饱，而是要关心未成年人的身心健康，教育其为人处事方法，引导其树立正确观念，帮助其像其他儿童一样正常成长。在代表团所访问的政府部门、保护机构、NGO组织中，绝大多数职工具备社工、教育、心理、律师等专业背景。目前我国正处于供给侧结构性改革的关键时期，我国未成年人保护领域同样也面临有效公共服务供给不足和低效公共服务供给过剩的挑战，存在专业化不高、人性化不强的体制障碍和人才瓶颈，应当充分借鉴西班牙、意大利的工作模式，在继续加大未成年保护政策创制、设施建设、人才培养和资金投入的同时，积极创新未成年人保护服务供给模式，大力鼓励引导和培育扶持专业社会力量从事未成年人服务工作，充分发挥市场的资源配置作用，优化未成年人公共服务供给结构，有效提升供给效率和服务效果。

作者：倪春霞 林依帆

单位：民政部社会事务司

责任编辑：姜妍

文章来源：http://practice.swchina.org/view/2016/0407/25613.shtml