佛山探索社会服务新样本 花钱买服务告别“大包大揽”

原题：佛山探索社会服务新样本 花钱买服务告别“大包大揽”    

在上一篇章，我们介绍了政府如何处理和市场之间的关系，这个篇章———《社会篇》，我们来看看佛山政府部门是如何处理和社会之间的关系，看两者是如何达到“协同共治”。

佛山改革

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在上一篇章，我们介绍了政府如何处理和市场之间的关系，这个篇章———《社会篇》，我们来看看佛山政府部门是如何处理和社会之间的关系，看两者是如何达到“协同共治”。

近日，佛山市民政局和佛山市慈善会两部门独立出资，发起以500万寻找“2015创益合伙人计划”。除了扶持服务类社会组织发展外，还用于购买社会机构公益慈善项目。让基层事务与社会组织开展“协同共治”，该计划正是一个缩影。

多年来，佛山在构建政府与社会协同共治方面努力探索。政府努力打破“什么事都管”的现状，让民间力量参与社会管理，社会组织是重要的生力军。目前，佛山有5000多个社会组织和超过4000名持证的社工。分布在社会服务、文化、法律、农村发展、生态环境等10多个领域，在提升社会管理服务方面发挥的作用日益凸显。

早在2012年11月，佛山市人民政府办公室印发了《佛山市政府向社会组织购买服务实施办法》的通知。三年时间过去，从当初几百万到如今上亿元的资金购买社会组织服务。“花钱买服务”的背后，是政府告别“大包大揽”，探索出与社会组织“协同共治”、服务大众的新路径。

A

百强镇来了“红马甲”社工

村庄错落有致，隔着小河的工业园区一片繁忙。这里是中国科学发展百强镇的南海区里水镇。地处与广州地缘相连的得胜村委会，是里水镇36个村居之一。2014年初，得胜村的村民坐在村头，望着进村的社工穿着红色马甲，头戴红色帽子，很好奇。一名当地“包租婆”特意跑过来问：“社工是什么？”

2014年4月，里水镇购买了博睿社工机构的相关服务，2015年6月份，该镇投入33.69万元，与该社会组织签约了里水镇出租屋主联合会社工服务项目，用于重点成立“出租屋主联合会”，尝试以“专管员+社工”工作模式，推进社会治理创新，达到预防和缓解社区矛盾的目标。第一个试点就是在得胜村委会。社会组织要对该镇刚成立的“出租屋主联合会”进行孵化培育，最终让联合会来管理出租屋。

将“包租婆”们组成“团队”

地处经济发展迅猛的得胜工业区，多个鞋厂和五金厂吸引了大批量外来工。当地人与外来人口比例一度达到1：20，两者之间的身份多数是“屋主”与“租客”。出租屋安全管理问题成为当地干部的难题，“外来租客越来越多，屋主与租客的管理、出租屋矛盾，该怎么办？”

“当地政府组建了出租屋联合会，但联合会如何开展工作，政府并不具备相关经验，只能邀请社会组织来进行孵化培育。”博睿社工机构的相关负责人叶家荣对南都记者称。社工在得胜村做的第一件事就是让得力的出租屋主加入联合会，培训合格后，然后再把成熟的出租屋管理经验推广给向里水其他35个村居。

亲子活动吸引租客来“听课”

以点带面发展，理论总是很理想。但如何让屋主提升管理能力，如何提供优质出租服务，如何让房子更好地安全出租出去。这些成为社会组织要培育的难点。

一名社工向南都记者讲述，几个屋主要宣讲安全用电问题，而召集租客却是难题。“租客不理你，人家有事情要忙。”社工则和屋主商量，能否在周末开展亲子活动，让租客的孩子参与进来。如此一来，周末带着小孩前来的租客越来越多。“在亲子活动中，顺便也把安全问题宣讲了出去，首先要跟他们打成一片。”该名社工说，熟悉了之后，工作也就好开展。

如今，他们以“专管员+社工”工作模式，联合屋主和租客，开展了一系列关于法律，关于消防，关于屋主经验分享，关于社区共融等活动，各种活动搞得有声有色。

解读：提升政府公共服务效果

里水镇购买的社会组织服务，是佛山政府向社会组织购买服务的“沧海一粟”。数据显示，2015年南海区举办了全省首个县区级社会服务洽谈会，区镇共发布购买社会服务服务项目387个，项目总金额超过1 .4亿元。此外，佛山每年都编制具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录，为政府购买服务提供服务平台。

“随着经验增多，如今购买主体发展成了党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判和检察机关、民主党派机关，纳入行政编制管理的群团组织，以及依法行使行政管理职能或公益服务职能，经费由财政全额保障的事业单位。”一名政府相关人士表示。南都记者了解到，涉及到教育、卫生、社会保障、公共就业、社区事务、社会救助、法律援助、人民调解、社区矫正等重大领域，佛山已经打开了向社会组织购买服务的大门。

“购买服务，但政府不是要扮演‘上帝’的角色。”佛山一名多年从事社会组织管理的干部称，政府要做的是进一步强化公共服务职能。他分析称，如里水出租屋管理引进社工，这是“随着佛山基层日益增长的公共服务需求相比，不少领域的公共服务存在质量效率不高、规模不足和发展不平衡，当前部门无法满足需求时，佛山多元发展的社会组织给了政府选择。”

名词解释

购买社会服务

将政府直接承担或通过事业单位承担的技术性、服务性、辅助性的公共服务事项，交由有资质的社会组织来完成，并定期按照市场标准相互建立提供服务产品的合约，由该社会组织提供公共服务产品，政府按照一定的标准进行评估履约情况来支付服务费用。

B

公务员席位的“外来者”

里水镇出租屋的管理，购买的是社会组织的相关服务，从而进行管理创新；而在政府与社会协同共治中，另一方面还体现在，把政府职能转移和权力下放，让更专业的人来解决更专业的事。

专业人士到妇联“上班”

2012年佛山出台相关文件提出之后，时至今日，让社会力量参与到基层管理，实现职能转移，在区镇一级的执行效果更加凸显。如“大沥镇、里水镇妇女儿童维权站服务项目”，就是提供具体的政府办公室和职位，让社工进入“座位”，直接以单位形式对接群众来访，解决群众事宜。

该服务项目是关注辖区内妇女、儿童及家庭的婚姻家庭及社会矛盾，通过个案跟踪、调解和普法宣传、讲座等服务，为妇女儿童维权站来访者及其家庭服务。2015年，大沥和里水均购买了这方面的社会服务。参与进来的社会组织佛山市南海区阳光家庭综合服务中心的相关负责人陈汉生表示：“由于客观原因，政府部门达不到专业维权的能力，于是交给更专业的社会组织来做。”

管理职能转移到社会组织

“把管理职能转移到社会组织中，社工作为一个执行者参与社区管理。”他说，如今该中心有两名社工常驻大沥镇和里水镇的妇联部门。每一天，社工如公务员一样上下班，在部门中有“位置”、有办公室。但不同的是，他们要用专业的知识和能力，为前来维权的群众解决矛盾。

如有人来妇联部门投诉配偶有外遇、另一半不给抚养费等问题，社工作为转移职能的负责人，负责接待和面谈，用专业的妇女儿童维权知识，给投诉者专业解答。陈汉生表示，政府其实很清楚，对于转移职能，并非只是购买了两个社工，背后还有一个提供维权咨询方案的社会组织。

另外，社工的职能还需配合镇妇联开展直接联系群众工作，并在驻班社区开展与妇女儿童相关的专业服务、了解社情民意、收集民生问题，形成社案。

在整个工作过程中，政府部门还有专人协助社工，“以合作的方式一起跟进事件。”陈汉生介绍，据其了解在其他转移职能项目上，模式几乎如此。“政府的公职人员不是全部放手不管，而是参与进来。”

随着转移职能项目的推进，让社会专业人士参与进来管理政府事务，以达到社会力量与政府层面的“齐抓共管”。

解读：社会组织猛增专业门槛不降

据2015年7月8日佛山市禅城区社会组织管理局发布的最新数据显示：经对申请单位检查评审，确定其中佛山市禅城区交通运输协会等70家区属社会组织，具备承接政府职能转移和购买服务的资质。而2015年，佛山全市就共确定了500多家具备资质的社会组织，其中市本级129家，同比增长46.6%.

而对于购买服务方面，佛山民政部门也提出了一些必要条件，《佛山市确定具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录的暂行办法》中就强调，“在申请承接政府职能转移和购买服务资质时，三年内均参加了社会组织年检并合格”、“因成立时间不足三年或因其他特殊原因未能连续参加最近三个年度年检的，应自成立以来无违法违规行为，社会信誉好等条件。”

C

“爱心学堂”的困境

购买社会服务之路，一直就不是平坦的。发展的同时，总伴随着困境。越早参与购买服务的社工机构，感受越深。

购买经费不充裕机构生存压力大

3年前，桂城东约文化室二楼“爱心学堂”成立，这是一个由好友营支持教育志愿者协会运作的外来工子女服务项目。项目由南海区桂城街道“关爱桂城”建设督导委员会出资。项目内容以“让孩子在关爱友好的城市里快乐健康地学习与成长”为愿景，通过关注外来工子女个人成长、朋辈互动、融入城市，推动社会对外来工子女这一特殊群体的城市融入。服务项目负责人张励怡说，“爱心学堂”的首先设定功能是保障外来工子女的课后安全，为他们提供一个安心的学习辅导平台。渐渐地，通过接触这个群体后社工们发现，在他们身上存在着与朋辈沟通障碍，团队合团意识薄弱，项目开展方向随即进行了调整。项目链接义工资源，通过每周开展430课堂课业辅导服务，在朋辈融入方面，为外来工子女设计冬夏令营系列活动，让社区外来工子女更好地融入集体生活。

作为专业的教育类社工组织，好友营有着天然的专业优势、完善的框架，能够链接到很多资源，但“爱心学堂”项目在进行中仍然遭遇到一些现实的问题。张励怡介绍，因爱心学堂属成长型项目，按规定项目资助金额不超过5万元。今年好友营机构在爱心学堂的经费申请达5万元，而仅在人员经费支出预算上就有3万。3万元的预算包括：督导一次1000元，一年12次，社工人员工资每月1500元。“其实人员经费补助非常少，在经费上有一定压力，肯定需要另找资源补给。”张励怡说，因为这个购买服务项目是一年一签，在合约到期等待审批续签这段时间内会出现一个空当期，无形中增加了机构的压力，“这期间产生的费用完全由机构承担，若项目做得不好，随时都有可能被中断合约的可能性。”

专业社工稀缺权益难保障

另一个摆在面前的尴尬是：专业的社工服务是近年政府购买社会服务的重中之重，但社工行业普遍留不住人。南都记者发现，由于社工的专业性，每一个项目做完之后，社工机构会安排类似的工作，但如果这个项目不再开展，或者没有类似项目，社工做完一段时间后，也面临失业或者流失。而一些勉强留在前线社工岗位的，或缺乏专业背景，或不熟悉地方文化，令社工服务效果受到影响。张励怡坦言，目前机构人员配备上因大部分不是社工专业出身，做项目时就需要花更多时间学习和成长。

到今年12月，佛山市通过全国社会工作者职业水平考试的社工师934人、助理社工师3531人，持证社工一共4465人。为了保障、完善社工权益，去年7月份，佛山市社会工作协会正式成立，协会将着力促进佛山社工行业规范、维护社工权益等。社工制度的健全，还有很长一段路要走。

社工的专业性未被尊重

和张励怡面临同样问题的陈汉生也表示，政府购买的服务，有时工作过程中要求的变动性也较大，社会组织作为合作角色，而非承包制，只能听从。同时，陈汉生也提到，社会组织一向以更专业为守则，希望做更专业的事，对机构发展才有利。

在较早前，陈汉生所在的机构承接一个青少年服务热线，由于大家都摸着石头过河，项目之初，定位为成长指导、困难救助、犯罪预防等。但最终工作过程发现，社工的工作基本成了偏向心理咨询。

“有时候政府有项目，一些社工机构没有办法，只能违背自己理念，去做一些自己机构并不擅长的工作。”陈汉生分析，这也为佛山购买社会组织提供了更多的思考和借鉴。

呼声

规范评比标准

让社会组织发育更强壮

针对多年来政府在购买社会组织公共服务中存在的问题及对策建议，近年来佛山市政协进行了发展之路的相关分析，并发布《关于政府购买社会组织公共服务中存在的问题及对策建议》。提出了政府不可能大包大揽社会管理和公共服务，必须改革政府投入方式，推行多元化的公共产品供给模式。其中总结的问题，仍在不断完善的途中。

建议1：

提供服务的收入应免税

该分析指出，在调研中多家行业协会反映，政府对购买服务项目也要收税。虽然社工机构通过民政局注册为民办非企业，通过考核认证的可以获得免税资格，但是政府购买的服务项目不在免税范围内。

分析指出，现行税制下，适用于服务行业的营业税抑制了服务行业发展的活力。很多公共服务本身属于企业不愿进入的非营利领域，由非营利组织在提供服务，尤其像社区养老、矫正、戒毒、扶贫、心理咨询等，政府对社会组织不应该像企业一样收税。

同时有数据显示：58%的佛山民间公益组织曾承接政府购买服务，专业多集中在养老服务、教育服务和就业创业帮扶服务。在2014年初，“在公共卫生和基本医疗、保障性住房服务、法律援助服务等领域几乎为零。”目前情况有所改善，但仍待加强。

建议2：

尽快细化社会组织的资质标准

历经多年发展，佛山社会组织发展迅速，但令政府担忧的是，其内部管理还缺乏经验。部分行业协会脱离政府部门领导不久，行政化倾向较重。

分析直指，某些承接政府职能的社会组织是由原来的事业单位转型而来，由于改革不彻底，仍然保留了半官方组织的色彩。目前政府仅是公布社会组织具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录，却没有公布一个公开的细化标准，具体什么样的服务和职能，需要怎么样的资质才能承接，以及相应的评估考核机制。

南都记者查阅资料也发现，具体细则多年来仍未更改细化到每一个标准。

建议3：

完善第三方评估机制

政府在与社会组织签署购买服务合同时，虽然也包括了评估与监督内容，但科学性与针对性不足。

一些行业协会则反映，在购买服务的价格评估上缺少标准、随意性过大，事后对社会组织公共服务水平与质量的评估也失于空泛与粗疏。

目前佛山基本没有建立独立第三方的评估机制，缺乏完善的监督和评估机制，不排除一些社会组织在提供公共服务时以次充好，导致公共服务品质下降，使得民众对政府购买社会组织公共服务的公信力下降。此外，现有评估体系对服务对象的意见重视不够，缺少以服务对象为主体的绩效评估。

下篇预告：

蕴藏着强大智慧的社会力量，是推动佛山健康发展的源泉。除了向社会组织购买服务，完善政府的公共服务职能，善于学习的佛山政府与积极创新的社会力量还有着更深度的合作。顺德的法定机构、三水的村级议事会……这些公共治理的新模式是如何产生的呢？

主笔：南都记者 曾群善

采写：南都记者 曾群善 钟会先

责任编辑：姜妍

文章来源：http://trade.swchina.org/trends/2015/1210/24699.shtml