专家谈：政府购买社工服务操作困境何解

主持人：本刊记者 汪 昊

嘉 宾：广州市社会工作协会秘书长 朱静君

东莞普惠社会工作服务中心总干事 周巍

上海映绿公益事业发展中心总干事 许田

河南省郑州市金水区民政局社工科科长 阮晓祥

湖南大学工商管理学院财务管理系副教授 张彪

主持人：

当前，推行政府购买社工服务的地方越来越多，有的地方购买社工服务的资金来自财政预算,有的地方资金来自福彩公益金、行政性事业收费、专项资金等。由于资金拨付程序较复杂、时间较长，经常出现资金不能及时到位的情况。这对承接服务的社工机构来说有哪些影响？应如何改善这种状况？

许田：

政府购买服务资金不及时拨付，意味着承接服务的社工机构员工不能及时拿到工资、服务没有足够的资金保障，员工也会对机构、对政府的诚信度失去信心，影响机构正常发展。资金拨付不及时也说明政府某些部门对与社工机构签订购买合同的轻视。如果双方达成一致，制定的购买服务合同是合理的，政府严格按照合同履行才对。因此，可以在流程上增加监督，明确由其他单位（如上级主管部门）介入督促政府采购方按照合同约定按时拨付资金。

张彪：

政府为加强对财政资金使用的监控，对各种财政资金的拨付都有相应的流程控制。这些流程尽管不尽相同，但都有其合理性。政府购买服务资金拨付延迟，说明政府资金拨付流程的效率尚可提高。但同时，社工机构自身申请资金拨付的手续不规范、准备的资料不符合要求等也会影响到资金拨付效率，这就需要社工机构提高自身运行的规范性。当然，财政部门也应采取一些方法提高资金拨付效率，比如向服务对象公开资金拨付流程并严格实行、一次性告知应准备的书面材料、实行限时办结制等。

朱静君：

从我在珠三角等地从事评估的情况看，对资金拨付迟缓问题的解释都是“走程序”。社工机构开展服务离不开人力资源，服务资金中人力成本占60%以上，“走程序”时间越长，对服务品质影响就越大，离购买服务的初衷就越远。改善资金拨付状况，得从体制入手，建议对政府购买服务设置专门的资金拨付通道。也可尝试向银行提出借贷，不过由此产生的利息该怎么解决需要探讨。

主持人：

目前，大部分地方政府购买社工服务都没有建立起经常性的预算资金安排，资金规模和来源渠道的稳定性较差，这也对社工机构持续开展服务带来影响。您认为应该怎样保证服务的稳定性和持续性？

阮晓祥：

政府购买服务的资金规模和来源渠道稳定性较差，会导致社工机构很难建立长效的服务计划，制订服务计划时必须围绕有限的资金和规定的指标来进行，实施服务时常常以指标而不是以服务需求为导向。目前，政府购买社工服务资金支持的困境主要在于难以突破现行政府资金的投入和监管制度，“没有先例可循，所以不行”是最现实的体现。要想破局，一是各级有权制定相关政策的财政部门应积极研究制定切实可行的政策依据，为基层政府建立相应的财务制度创造环境；二是基层政府要进一步解放思想，深刻领会并落实“法无禁止即可为”的精神，敢于创新实践，为破解当前困境和上级制定政策创造实践经验。

张彪：

政府应当与社工机构建立一种高度合作、相互支持的伙伴关系，加大对社工机构的财务支持力度，完善政府购买社工机构服务的财务法规制度。一方面，应尽快制定出台政府购买社工服务经费的财务管理法规制度，将政府购买服务资金列入政府的经常性预算，同时建立政府购买公共服务财政投入的稳步增长机制，即通过法规制度确保随着社会的发展能适度调整政府购买公共服务的财政支出比例，以减少政策扶持的随意性；另一方面，要重点加强对社工机构经费使用的管理与监督，通过定期的财务报告与检查制度，确保政府购买社工服务的资金使用效益。

主持人：

社工服务是面向人的服务，对服务的“质”有特殊的要求。而目前政府购买社工服务主要依照经济领域采购工程项目的方式来进行，因此采购方对服务往往偏重于“量”的要求。如何看待这个矛盾？二者应该如何平衡？

周巍：

社工服务作为面向人的服务，其效果更多地体现在人的转变，而人的转变是需要时间的。政府购买服务很多时候忽略了这种时间的因素。因此，我们应该强调“社会工作时间”这个特殊命题。其实，采购方对服务偏重于量的要求是出于保证项目运营期的持续性，是出于对经费的负责，这本身并没有错，但很明显的缺陷是会导致服务的“虚胖”、实际服务质量下降。对此，可采取第三方评估来规范平衡。

阮晓祥：

政府采购方对服务偏重于量的要求，缘于政府资金在使用中要确保社会效益、接受社会监督、保障社会公平等方面的客观要求。但这也会导致社工服务将“保量”视为第一追求，“保质”成为从属追求，在一定程度上影响了行业发展。因此，采购方应尽可能科学合理地设置服务指标，明确定位、科学评估服务需求群体，在考察“量”的同时要考虑“质”的问题。社工机构可以区别对待采购方要求的“量”，找出其中更能够体现采购方出资意图的指标，在“质”上做文章，体现出专业价值。

朱静君：

这会导致有些社工机构为了获得服务标的设置虚高指标，社工在服务过程中没有更多精力保证服务品质，只能埋头“冲指标”等现象。广州的经验是实行统一招投标的标准和启动第三方评估，服务造假、财务造假一票否决；将服务项目资金与专业社工人数对接，根据社工服务人数制定合理的服务工时，规定社工督导和培训时数，等等。

主持人：

评估是评价政府购买服务实施成效的重要依据，也是监督政府购买服务资金是否用得其所的重要手段。目前对于政府购买服务的评估一般都是服务实施后再评估，前置性评估较为少见，这样做是否合理？理想的评估是怎样的？

周巍：

事后评估带来的风险是对项目的不可控性。如果项目在运营过程中出现偏差或违反项目合同内容，事后评估时才被发现，这既是监管制度的不健全，也可能给服务对象带来潜在损害。在东莞，通常在项目运营期间会进行一次过程评估，评估时发现情况可以马上纠正，从而避免了项目“不可控”的情况。另外，建议参考香港的随机和定期评估的方法，设立专门的评估部门随机到访进行评估监测。

许田：

理想的评估方式是第三方评估机构在项目立项阶段即介入，做好各项目的需求评估工作，通过审核由较好的执行团队开展服务；项目开展后，通过过程评估、结果评估来全方位考察服务的开展和成效。评估结果应该反馈给项目资助方和承接方，以便资助方了解项目开展的成效，承接方明晰项目运作与管理中需要完善之处。同时，评估结果也应该作为政府将来购买服务立项及审核承接机构的依据。

阮晓祥：

这样做的风险主要有两方面，一是可能导致资金投入达不到相应的效果；二是社工机构没能按照相应的财务管理要求去使用和管理资金，造成购买资金监管不力。评估应贯穿服务始终，包括事前评估论证、事中评估监管、事后评估审议这三个相互衔接的阶段，既要科学合理又要简捷可行。评估结果应直接关联到相应阶段的决策或监管，当次的事后评估结果还可以与下一次的事前评估相关联。

主持人：

目前对于政府购买服务的评估一般采取分阶段评估的方式，评估结果合格，购买服务项目可以继续实施；评估结果不合格，则可能要更换承接服务的机构。社会工作服务是一种特殊的服务，如何避免因为服务机构更替而给服务对象带来的不利后果？

周巍：

在更换承接服务机构的问题上，我认为利大于弊。“弊”在于服务对象需要重新适应新机构及社工，用人单位与机构及社工的合作也需要重新磨合；“利”在于更换优质的机构及社工提供服务更能立足服务对象需求，提供质量更好的服务。虽然服务对象适应新的工作人员需要一段时间，但服务质量对服务对象来说更加重要。要避免这种情况，可以在一开始的招标文件商务评分部分对社工机构的资质情况、以往运营成绩进行区分，以过滤掉较差的社工机构。

许田：

服务机构的更换，对服务对象来说面临重新了解与适应服务机构的问题。若服务转介没有考虑全面，可能会给服务对象带来“二次伤害”。为避免此类不利影响，建议做好服务转介工作，或者给予上一家服务机构一段时间做好及时的服务。在项目合作过程中，政府也有很多方式和渠道能够了解到承接机构的服务实施情况，若在服务早期就发现问题，也可以和机构探讨如何解决问题，而未必要更换合作方，机构的成长也需要时间和条件。

朱静君：

必须有这种规定和规范，服务机构评估要设置“一票否决制”，财务造假和服务造假就是底线，不能在政府购买服务中出现“劣币驱赶良币”的现象。被评估为不合格的机构终止服务越迅速，造成的不良后果越小。没有规矩不成方圆。政府购买服务的合法性、规范性必须受到重视。

责任编辑：段冬蕾

文章来源：http://salon.swchina.org/talk/2015/0708/22796.shtml