业内交流：政府购买社会服务过程中的隐忧

政府购买服务在国内尚算新鲜事物，但是上世纪80年代欧洲已经有不少国家尝试这种做法，也是目前许多国家和地区，为了提高政府管理效率、支持社会组织、优化社会资源的全球性选择。

广州也出现了政府购买社会服务的“运动”。从2008年试点到2012年全面铺开，广州市政府正在推行购买社会服务的政策创新。由中标的社工机构委派社工进驻镇街家庭综合服务中心，为社区居民提供家庭、青少年、长者等综合性专业服务。

称其为“运动”，一是因为广州市的财政投入非常大。连同专项服务，过去七年广州市区两级政府用于购买服务的财政投入，累计超过11亿元，增长60倍。尤其过去三年，每年投入稳定在3亿元左右。对比另一组数据，过去五年，广东全省各级政府投入政府购买服务的资金约20亿元。换句话，广州市占了半壁江山。二是这种全方位覆盖的购买力度，“激发”出一个相对完整的制度链条。短短三年已经初步形成财政预算、政府采购、合同签订、资金拨付、财务审计、绩效评估等一系列制度设计。除此之外，社工组织数量快速增加，也产生大量就业岗位。目前全市共有155个家综，涉及217个社工机构。截至2013年底，全市家综共提供就业岗位3493个，其中超过六成是社工岗位。

如此大规模的政府购买，政府作为出资方，想搞清楚钱花得值不值，当然可以理解。但是对社工组织产生什么影响，同样值得思考。广州借鉴的是香港“整笔拨款”方式，这种模式是将一项社会服务的费用封顶，整体打包给中标的社工机构。政府在合同中，不具体控制社工机构的人员编制、薪酬架构以及其他方面的费用支出，但是列明服务产出和服务成效等具体指标。比方，广州每个家综一年是200万元的购买经费，政府对工作人员的数量、专业和资历，只作原则性的最低要求，但是强调绩效评估。据统计过去一年，以家综服务为主的中期和末期评估接近300场次，相当密集。

可见，“整笔拨款”模式的最大特点，是社工机构必须按照合同列明的要求，提供特定服务，最终表现将决定是否续约。这种购买方式以目标产出为导向，过程相对灵活。

这产生的第一个后果是，社工机构在人员管理上承受极大压力。因为能否续签并不确定，一旦断粮，以每个家综每10万元至少配备1位社工计算，这10位员工的去留变得棘手。另外，社工机构最大成本在于人力成本，在“饥一顿饱一顿”的预期下，一线社工的薪酬待遇很容易成为被挤压的部分。这也是造成目前社工工资整体偏低，人员流动大，服务质量受影响的重要原因。

其次，社工机构在经费来源上极度依赖政府，财务风险极大。每年200万元的家综购买费用，社工机构普遍反映不足以支付项目开展的全部费用，需要想方设法从其他渠道筹钱。但是目前社工机构整体的筹款能力较低，主要经费来源严重依赖政府购买服务的财政投入，缺乏能力从等其他渠道筹得资金。一旦“断粮”、“减粮”，开展的服务项目、服务人数和社工人数，必然会萎缩。典型的例子是2008年全球经济危机发生后，英国政府削减了慈善领域的预算，直接导致慈善组织总收入减少，以及慈善组织的支出锐减。许多英国慈善组织不得不裁员、降薪，关闭服务站点。因此，如何协助社工机构拓宽经费来源，降低财务风险，是这种模式下需要解决的难题。

还有一点令人担忧，社工机构之间为了争取合同，可能会像香港一样，出现服务锦标赛。围绕着合同列明的服务项目和评比指标，各家机构使出浑身解数，互相比拼。但是这些服务可能并不符合目标群体的需要，甚至产生资源浪费的情况。相反，社区内一些需求，由于没有涵盖在合同中，社工机构也没有额外的资源，却被忽略了。

政府购买方式的这些弊端，在不少国家和地区的实践中，已经对社工机构和社会服务产生不良影响，应该成为我们的前车之鉴。

（作者为中山大学中国公益慈善研究院助理研究员）

责任编辑：姜妍

文章来源：http://theory.swchina.org/exchange/2014/1127/19246.shtml