曾论社工：完善政府购买服务制度 杜绝无良机构

 

原题：无良社工机构不当行为分析及对完善政府购买服务制度的启示

违背公益领域公序良俗，但不违反国家法律或轻微违反国家法律尚未造成严重后果的社工机构，称谓无良社工机构。无良社工机构的基本特征是欺人、失信、造假、逆才化和商业化。无良社工机构是钻营政府购买服务制度的“蚊子和苍蝇”，亟待甄别、预防和惩治，这对完善政府购买服务制度，具有里程碑意义。

一、无良社工机构的典型行为与基本特征

几年来，笔者深入社工机构调研，主要跟踪媒体报道的社工机构，有时持用人单位身份深入了解典型社工机构，比如深圳市某区ZC机构（化名），广泛接触一线社工、社工团队负责人和机构法人，走访相关协会和业务主管部门，初步总结了无良社工机构的运行特征。

（一）欺人的表现

不愿意向用人单位提供服务标书。中标单位以专业化自居，托辞“少操心”，不愿意与用人单位共同协商服务计划，认为“人到”就是“服务到”，实际上排斥了用人单位的话语权。有意对用人单位屏蔽中标标书，对用人单位“保密”服务技术路线、工作方案、服务指标、人才配置等关键信息，既无知识产权又声称具有知识产权，自以为是地提供所谓“行家服务”。

档案资料“零移交”现象。有的上一轮中标社工机构交班新机构时，不提供服务档案，不提供未完成工作任务情况，不提供已公开发表的服务期职务课题（科研）成果，令新机构开展服务从“零”开始。

（二）失信的表现

投标与履标“两张皮”。投标书是投标人向政府承诺的法律要件之一，一旦中标，标书记载事项即具有法律效力。但少数社工机构偷梁换柱，在标书中承诺到位的社工名单及经费使用计划等有形事项及其服务计划、重点难点分析与对策等无形工作理念与实际到位或进场服务的不一致。典型的有三处，一是服务计划写得好，但是技术力量跟不上；二是人才配置名单“有实力”，但属于“纸上谈兵”，表现为骨干社工缺场服务，或安排职称较低或工作业绩逊色的社工进场服务，往往安排无社工资质的高校毕业生无证上岗；三是经费计划中规中矩，字面上薪酬福利分配“照顾大多数”，但实际上薪酬福利分配“照顾少数”，侵占了普通社工群体利益，使其得不到应享有的与机构规模或所获荣誉相媲美的收入，加剧了人才流失。

（三）造假的表现

“纸上服务”。有的社工机构为完成“购买社会工作专业化服务合同”指标，采取“纸上作业”的编造办法，以优美的语言“空中”完成合同所规定的个案、小组或社区活动，实际上服务对象未得到任何服务。

凑数服务。有的社工机构为完成“购买社会工作专业化服务合同”指标，采取“文饰”的办法，避难就易、避繁就简，满足于一般性、表层性服务，替代难度较大、工程较繁、风险较高、特色较丰的服务，为完成指标而完成指标，提供了质量与合同要求不符的无效服务或过度服务。

（四）逆才化的表现

 “赚钱的工具”。少数社工机构奉行精英主义管理模式，逆向使用社工人才，把社工当成“赚钱的工具”。其主要表现是：协调社会资源方面，以减少机构成本为导向，而不是为服务对象增能；实行中标金额提成制，把标书当成商业订单，不是着力提高服务质量，致力于开发更多的服务产品以及创建服务品牌，而是追求标书形式上的语言美，以奖金提成为条件，鼓励社工在服务质量之外下功夫，剑走偏锋地培养社工人才；放任普通社工行政化，因为行政化的社工对机构专业活动支出成本没有需求，因而对该群体被降格使用、专业外使用和非人才使用的怪象，不闻不问不干预不保护，以求的所谓的服务“满意度”。此外，行政化的社工容易流失，在财政监管未能到位的情况下，产生可观的岗位空饷，令一些机构乐见其成。

 （五）商业化的表现

“社工作为社会人才被尊重”的管理文化缺失。深圳市社工机构的薪酬水平差异较大。根据调查样本，每月税前薪酬，有的差距在650元，对社工人员规模在200名以上的较大机构而言，机构的盈余波动空间每年在150万元以上。如果机构定位公益性，那么这些百万元以上的资金用于社工薪酬福利，实际是用于社工“知识再生产”；如果机构定位商业性，那么这些百万元以上的资金用于人才商业化的奖励，用于机构高管和理事的职务消费或股权激励，结果“肥了机构、瘦了社工”，“肥了高管（理事）、瘦了员工”；又因这样的机构尊重的是商业人才价值，与办公益的机构章程相悖，结果“喜了商人、愁了社工”。

  公益集聚的团队文化缺失。少数社工机构把人才作为“赚钱的工具”，必然形成“成本杀手”和“关系中标”的人才激励机制，这有悖于公益领域的价值追求和专业定力，无益于社工专业共同体建设。短期看，这样的社工机构可能一时上规模、聚人气。但因人气聚集依靠商业利益驱动，而不是公益激情碰撞和由此带来的专业定力，久之专业精神式微，公益人才四散，逐步形成“企业化”机构的行业口碑。比如，近期深圳市民政系统某事业单位原岗位社工100%离岗，主要原因之一，社工认为新机构是“企业化”机构，“没法呆”。

 

二、无良社工机构对政府购买服务制度的钻营

（一）标书关：标书一次性使用

标书反映投标人开展社工服务的技术路线、工作方案、工作指标和人才配置等情况，是投标人对政府的书面承诺和自我约束，具有法律效力。标书作用如果局限于评标环节，而不能够延续到中标后的实际服务，就会出现投标与履标“两张皮”的现象。

（二）服务关：实地调研制度未被前置

编制标书的出发点是为了满足服务对象和用人单位需求。实践中，投标人普遍缺乏对特定标的个性化情况掌握，以至于标书中的需求分析局限于行业性、周知性、经验性分析，满足于定性研究，许多作为分析的事实素材来源于互联网。这样的分析得出的结论以及建立在这些结论基础上的对策，很难满足服务对象的实际需要，也容易偏离用人单位的工作实际。实践中，真正的需求及对策分析是从中标人进驻用人单位后开展的，机构安排具有实际服务经验的社工进行。矛盾在于，制作标书的与实际服务的社工人才是两支队伍，前者被机构定位为“脑库”，后者被定位为“实干者”，由于种种原因，两支队伍的服务理念、技术路线、方法选择和方案设计迥异。因而出现两套服务计划、方案和指标。标书“套装”追求“中标”，呈现给评委，即使理念先进、方案创新、指标合理，也不进入实际服务；即使服务理念不切实际、技术方案超出实力、指标设计理想化，也不被追究。实际服务“套装”，评委看不到，标书评价系统失灵，即使服务不“解渴”，甚至粗制滥造，也改变不了中标的事实；此种情况下，用人单位感受到了却只能无奈地接受中标者服务。可见，引导投标者在投标前实地调研，并把具有说服力的调研成果写入标书，作为保障政府招标质量的前置性制度措施，十分必要。

（三）人才关：“四指标”评价缺失

机构中标后，人才及时足额到岗是衡量政府招标质量的关键指标。时下，“有岗缺人”成为政府购买社工服务的痛点。这里既有社工人才供不应求的行业性原因，也有机构“招聘难”的个体原因。机构招聘难反映了机构在同行中的口碑较次，令社工却步、埋怨或思走。也就是说，招聘难的机构不是优质的机构。正是招标制度缺失必要的人才甄别日常记录的“门槛”，导致机构中标后，用人单位不同程度地出现无人上岗、无证人员充数上岗、更低阶技术职称人员充当骨干上岗等违标现象。为此，评标系统亟待增设四个指标，观察机构的招募能力，分别是员工薪酬分配政策及水平、社工持证上岗率、社工人才培养成本和社工离职率。

 

三、甄别、预防和惩治无良社工机构中标的政府购买服务制度建议

政府作为精明买家，为全面预防和惩治无良社工机构钻营行为，织密标前、评标、中标后监管措施，提高政府购买服务的质量，切实增进服务对象的福祉。建议采取项措施：

（一）标前柔性监管

1.建立实地调研前置制度

为把政府购买社工服务过程变成问计社会、集思广益、深耕社群的过程，促进社工机构时间提早一步，服务前移一步，为日后提供精准化服务铺垫，民政部门发布《关于政府购买社工服务实行投标前期实地调研制度的行政指引》，鼓励社工机构深入用人单位或项目履行地开展实地调研。调研活动针对服务对象需求展开，要求掌握服务对象所盼所想所急，掌握用人单位服务管理的难点、痛点和热点，思考针对性建议建言。用人单位或项目相关单位提供基本的调研条件，开放服务难点重点题目。

（二）评标硬性监管

2.建立“人才强社”客观评价（计分）系统

为了甄别机构中标后招聘能力、人才培养力度和人才归属感等关键信息，客观评价其人才充裕程度，避免评委临机主观打分，避免中标后出现“有岗无人”现象，建立日常数据评分机制。开发“人才强社”客观评价（计分）系统，评价结果作为一个“评分段”。具体由政府采购办委托社工协会或其他第三方社会组织依据各家机构报送的原始资料，客观评价社工机构的员工薪酬分配政策及水平、社工持证上岗率、社工人才培养成本和社工离职率。薪酬分配政策主要考量分配原则，属于“照顾大多数”计高分，属于“照顾少数”计低分；薪酬水平主要考量普通持证社工平均每月税前工资，以政府岗位采购价80%为顶格，从高就低分档计分。社工持证上岗率主要考量专业化水平，以月为单位，计算具体社工机构的非持证人员上岗月份数量和人员空档服务月份数量，后者系数为前者的1.5倍；启动之初数据搜集由社工协会和用人单位分别提供，逐步建立用人单位或项目单位月度考勤数据上报机制。社工人才培养成本主要考量专业社工参加岗前培训、继续教育培训、专题培训、学历教育、社工沙龙等教育性活动的人均经费支出水平。社工离职率主要考量社工归属感，要求社工机构提供标有去向的离职名单，以月为单位，计算离职率；考虑非机构因素，属于去往异地婚嫁就业离职、本地转行离职的社工不计离职人数；考量机构重大关系，属于社工人才逆向流动的，即机构中层领导转向普通社工、机构高层领导转向中层领导的，其离职人数按1.5倍系数计算。对社工归属感评价，还可探索网络“机构满意度”调查，采取匿名和实名相结合的投票方式。

3.建立新老机构交接评价计分制度

针对档案资料“零移交”现象，专门设置“评分段”。对拒不提供服务档案的计零分，对不提供未完成工作任务情况的和不提供已公开发表的服务期职务课题（科研）成果的酌情扣分。

（三）中标后接续监管

4.建立标书兑现评估制度

明确标书调阅权。作为“购买社会工作专业化服务合同”招标人（甲方）和使用人（丙方）有权向中标机构（乙方）调取标书，调取失败的向政府采购办申请向使用单位定向公开。

为克服投标与履标“两张皮”现象，对中标机构在标书中提出的服务理念、计划、指标、方案、建议和人才配置名单，在机构自查的基础上，开展专业评估，对未按标书开展服务的说明情况。借鉴深圳市龙华新区的经验，对落实不到位的行为予以扣分，每个分值对应一定的采购金额，扣分即扣款，切实督促社工机构按标书事项落实到位。

5.建立“重点社会组织资金监管”制度

界定“重点社会组织”，重点监管三类社会组织：一是对新老机构交接中上一轮中标机构老社工异常离岗的社工机构，二是服务造假的社工机构，三是商业化运作的社工机构。针对重点社会组织，创建并适时启动“重点社会组织资金监管”制度，主要内容是：作为社会组织的登记管理部门，重点监管其“按章程运行”的能力与现状，就社工机构而言，也就是按照公益性定位，约束其自觉按章程办事，纠正追求盈余、管理层高薪或抬高职务消费等商业化运行机制；作为财政部门（可授权业务主管部门）和招标方（如市民政局），应建立资金运行季报制度和资金帐户电子联网监察制度，实时发现机构资金运行异常情况，及早预警和纠正不合规资金分配和商业化资金分配两种违反政府购买服务合同的行为。

6.建立无良社工机构退出机制

对偏离公益定位和服务造假造成严重后果的的社工机构，可取消其一定年限的投标资格；对服务造假但后果轻微的，以及标书兑现率低且严重损害服务对象利益的，可组织重新招标。

（作者为中国社会工作协会信息工作部副主任（兼）、社工中国网特约评论员）

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责任编辑：余华龙

文章来源：http://theory.swchina.org/exchange/2014/1103/18851.shtml