专家解读《关于全面建立临时救助制度的通知》

近日，国务院印发《关于全面建立临时救助制度的通知》（以下简称《通知》），对进一步发挥社会救助托底线、救急难作用，解决城乡困难群众突发性、紧迫性、临时性生活困难做出工作部署，引起社会广泛关注。

《通知》出台的背景是什么？临时救助制度包括哪些内容？该如何建立？记者就此采访了南开大学社会建设与管理研究院院长关信平教授。

补齐低水平救助模式的短板，进一步强化民生托底功能

记者：目前，我国的社会救助体系还存在一些短板，《通知》的出台将填补体系中哪些“缺项”？

关信平：经过20年的发展，我国已经初步建成了较为完善的社会救助体系。其他大多数国家有的社会救助项目，我国基本上都有了。但目前还有两个方面的不足较为明显。

一是我国低水平的社会救助制度容易导致救助不足。基于我国经济发展的条件和出于对福利依赖的担心，我国没有采用许多发达国家那种高水平、广救助的模式，而是采用了低救助水平、高瞄准度的模式。但低水平的救助制度容易使社会安全网出现漏洞。

二是一套完善的社会救助制度应该既能够帮助困难家庭维持日常生活和满足常规性的基本需要，同时也能够帮助各类家庭和个人应对各种突发性严重困难。在亲友、邻里、工作单位等传统救助机制大大弱化的情况下，如果没有政府的救助，受影响的个人和家庭往往难以摆脱困境。

这次国务院出台临时救助制度，正是要有效地解决上述两个方面的问题，补齐我国社会救助制度的短板。

临时救助不预设对象范围的边界，政府要“主动发现受理”

记者：《通知》中提到的临时救助制度主要针对什么样的救助对象设立，申请临时救助有何门槛？

关信平：临时救助不预设对象范围的边界。所有社会成员个人或家庭，凡是遭遇到突发事件并因此而使基本生活陷入困境自己又无法解决的，都可以申请临时救助。

当然，由于贫困和低收入家庭往往面临更多的风险，并且在风险事件冲击下的脆弱性更高，因此在不确定对象范围的情况下，他们事实上仍会是临时救助制度最主要帮助的对象。

临时救助以“救急”为主。主要针对两类特殊的困难：一是针对来自各个方面的不确定性风险，即各种难以事先预测到的突发性、偶发性、灾难性的事件；二是针对其他救助项目的不足而加以弥补，包括对其他项目救助不了或救助不充分的弥补。

记者：《通知》提出，对于临时救助的受理，政府不仅要“被动”受理，还要“主动发现受理”，对此您怎么看？

关信平：在大多数情况下临时救助仍然应该采用申请受理的方式，即由有需要者提出申请，经救助机构审核符合规定的，给予相应的救助。

但在现实中有些个人和家庭缺乏提出申请的能力或意识，或者在突发事件中来不及申请的，救助机构获得信息并核实后应主动提供救助。主动发现受理方式的建立，可以大大提升临时救助的托底性功能，进一步强化社会安全网。

从管理和服务的方式上看，临时救助还应该赋予一线工作人员较大的自由裁量权。因为临时救助针对的是不确定的风险困境，很难实现将所有情况都事先做出严格的制度规范，并且临时救助往往要求第一时间采取救助行动，因此需要一线工作人员有较大的自由裁量权，能够根据具体情况迅速做出判断和决定。

未来应建立和完善补充性、应急性、预防性救助，提高救助人员专业化水平

记者：近年来，公众在参与社会救助上表现活跃，《通知》指出，临时救助工作要“建立健全社会力量参与机制”，这是基于怎样的考虑？

关信平：与其他社会救助制度相比，临时救助更适宜社会力量的介入。一方面，民间社会组织相对政府而言具有规模小、方式灵活、救助快捷等特点，因此特别适合参与临时救助；另一方面，临时救助往往是面对最困难的人、最严重的困难，因此社会公益性最强，在临时救助方面的活动最能吸引公众的关注（尤其是潜在的捐赠者的关注），这也就最能吸引社会组织的参与。

记者：《通知》要求，地方各级政府要确保2014年底前全面实施临时救助制度。您认为，下一阶段全面建立临时救助的主要方向和重点工作是什么？

关信平：我国全面建立临时救助应该有三个主要方向：一是建立和完善补充性的临时救助，对获得常规救助待遇之后仍有严重困难的家庭，给予补充性救助。二是建立和完善应急性救助，对面临突发性困难的家庭给予应急性救助。三是建立和完善预防性救助，对一些有可能陷入严重困境的个人或家庭，以及有可能导致灾难性后果的先兆性困难情景提前加以干预。

我认为，接下来应该重视以下几方面的重点工作。一是建立和完善低保补充救助制度，为在获得了低保待遇以后仍有困难的家庭提供必要的补充救助待遇。二是建立和完善大病补充救助，为因经济困难确实无法交纳个人自负部分医疗费用的家庭提供补充性救助。三是建立以社区为依托的综合性临时救助服务体系，一方面进行危机预防和主动救助的工作，另一方面帮助居民解决或缓解各种急难问题。四是加快临时救助的管理体系建设，完善基层管理的组织体系，加强管理与服务的人员队伍建设，提高救助人员专业化水平。(李昌禹)

责任编辑：余华龙

文章来源：http://laws.swchina.org/analysis/2014/1030/18748.shtml