社会组织发展过程中的困境与出路

 

作者：江苏省海门市民政局   付方胜

据统计，截至2011年底，全国登记在册的社会组织有45万多个，其中社团24万多个，民非组织21万多个，基金会近2400个。这些社会组织遍布城乡，涉及各行各业，几乎囊括了社会管理的方方面面。然而与突飞猛进的发展速度相比社会组织的发展质量却不可同日而语，发展规模与资源配置陷入“马太效应”怪圈，主要表现为资源不断向规模大、与政府关系紧的聚集，而初创期的社会组织发展空间和机会则不断被挤压和谗食。

1、发展路径异化，公信力受到挑战。

我国社会组织的成长有别于西方底层自发出现的模式，更多的是依靠顶层设计的“拔苗助长”式发展，行政色彩浓重，缺乏必要的公益理念和志愿精神。过多的行政干预造成社会组织获取资源路径较为单一，多是依赖政府的财政支持，容易出现“拿人家手短、吃人家嘴软”现象，导致沦为“次级政府”“二政府”局面发生。该格局下社会组织发展容易出现异化，将更多的精力放到如何获取政府资金支持而非为服务对象提供专业服务。这种亦官亦民或以非营利组织身份从事营利活动的行为给社会组织的发展埋下了严重的信任危机。尤其是2011年“郭美美事件”引发了公众质疑，给社会组织的公信力蒙上了难以抹去的阴影。

2、管理体制过严，挤压发展空间。

1989年国务院通过的《社会团体登记管理条例》要求社会组织的成立需要跨过两道门槛——合法登记之前，要得到业务主管单位的审批，通过审批后再到登记部门注册。这就是作为的“双重管理体制”，的确该制度起到了从源头净化社会组织的功能。但是，通双重审批进行准入的限制无形中把社会组织“污名化”，即担心其发展会给政府或者社会稳定带来风险。现实中由于一些业务主管单位“怕出事”的心态而不给予审批，逼迫大量社会组织采取不登记行为出现。据统计目前未登记的社会组织数量远超过300万家，数量要十倍于登记注册的社会组织。同时，双重管理体制容易产生“严把关、轻管理”局面，即只要获准注册，就万事大吉。总之，该体制的存在为社会组织的成立设置了高门槛，逼迫社会组织走上不登记注册的捷径，严重影扰乱了社会组织的发展环境。

3、能力建设薄弱，效用难以凸显。

在原本缺乏公益土壤的环境里，由于自上而下的指令而出现“大跃进”式增长，社会组织的能力就可想而知了——普遍存在 “专业人才匮乏、能力建设薄弱、等靠要思维浓厚”等问题。现实中有的社会组织的成立甚至是政府专项资金拨下来以后才匆匆注册，完全被动的为“政府”服务；有的社会组织仅仅是登记注册了一个“空壳子”而从不运行，与其是一些条线上的各种协会，拥有大量资金而不作为，甚至严重违反社会组织非营利的特性，造成私利膨胀而不发挥应有的作用。能力的匮乏容易导致难以挣脱的恶性闭环，难以挣脱能力薄弱的束缚，已成为我国社会组织做大做强的的一大软肋和难以突破的瓶颈。

4、制度依赖强烈，缺乏群众基础。

制度学派经济史学家诺斯曾指出某制度一旦被实施，人们就会产生对该制度的依赖惯性，所以即使当原制度发生变迁而被新制度取代时，由于受原制度设计的影响，人们在很长时间内还是会用原制度的思维方式行事。比如在我国的经济体制改革，尤其是单位制度的改革中，由于制度依赖思维的束缚，很多人在遇到困难时仍旧习惯于找单位、找领导。制度性依赖牢牢把人们关在体制内的笼子里，而难以信任体制外的新事物。这种思维使得社会组织在初期发展过程中缺乏必要的群众基础。

 

十八届三中全会，中央政府提出创新社会治理体制，积极从“全能政府”、“无限政府”向“服务政府”、“有限政府”转变，将公共权力和公共资源更多地向社会组织转移，为社会组织的发展释放出前所未有的制度空间。在该过程中要避免“责任总揽”或“责任退让”两极现象，即政府切忌死守固有的寻租空间，但也不能为了转型全身而退。一般认为政府部门不可规避的公共责任主要体现在三方面:确定公共服务应达到的水平以及可以支出的公共资源；制定和监督提供服务的安全、质量和表现标准；执行这些标准并对违反的情况采取行动。为此，在探究完善社会组织扶持政策时，结合目前我国社会组织发展的瓶颈，政府可以适当从以下方面着手，破解社会组织发展中的难题。

1、改革双重管理体制，扩大直接登记范围。

如果一味秉持猜忌或者贴标签的态度，势必会影响到社会组织的良性发展。为此，政府应该对社会组织采取更加开放的心态。稳步改革双重管理体制，降低准入门槛，扩大直接登记范围；尝试变业务主管单位为业务指导单位，实现从对社会组织的准入登记审核转移到在社会组织运行过程中的政策引导、监督，加强过程监督而不是抬高准入门槛，即打造“松进严管”工作模式，真正实现优胜劣汰。从2008年开始，广州、北京等地纷纷对双重体制的改革进行试水，民政部也积极鼓励对行业协会商会、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行民政部门直接登记。该举措开始敲开了双重管理体制的枷锁，为深化社会组织发展提供了尝试性探索。

2、实现购买服务制度化，确保资金用有所值。

政府向社会组织购买公共服务是一个系统性的工程，因此有必要对每一个环节进行规范。首先，从法治角度，有必要将政府购买公共服务的事项补充进相关法律，对购买的领域、资金预算、听证制度、资金使用、服务效果评估等进行规范；其次，实现招投标程序透明化。严格按照公正、公平、公开的原则，净化招投标环境，严格规范竞标行为，避免暗箱操作；再次，探究财政优惠政策。对社会组织的财政政策进行探究，真正做到为非营利组织减负，避免营利组织打“擦边球”现象的出现。最后，加大对社会组织行为的监管。尤其对社会组织在提供服务过程中资金使用、服务内容、服务效果的评估，坚决杜绝“空壳子”不作为现象或以非营利组织身份从事营利活动的行为发生。

3、培育专业性社会组织，进行动态等级评估。

我国一些社会组织中服务群体过于泛化、服务内容“包罗万象”，会影响到提供内容的专业性，同时对不同类别/行业的社会组织进行统一评估容易影响结果的科学性。因此，政府应该对社会组织进行适当分类引导，鼓励发展服务群体单一的社会组织。这样才能够凸显出社会组织所提供服务的专业性。在此基础上，改变以往将不同行业社会组织进行杂糅性评估为对服务于相同群体社会组织之间的动态评级，评估结果会更加科学、公平。如此一来，必然会出现一批服务于某单一主体或者单一领域的专业性社会组织，同时各领域社会组织的评估等级会更加一目了然、更具参考价值。这为政府购买面对不同弱势群体的服务提供了清晰的选择对象。

4、整合草根性小团体，打造共创联盟。

尽管在一些地区群众有着浓厚的公益热情或者大量的志愿者，但是由于缺乏系统理论指导以及政策引导，发展呈现“碎片化”。针对上述现状，首先应加大整个力度。将分散的小团体或者志愿者进行规整，并提供专业指导和资金扶持，帮助其进行备案或登记注册；其次，着重挖掘社区内的领袖。“撮合”相似团体进行“联姻”，使原本各自为战或缺乏合力的民间团体更加专业、壮大。该发展模式对整合零散的小团体或公益人士帮其壮大的路径，比起“另起炉灶”式的培育、发展社会组织，会节省大量人力、物力资源，同时对真正实现社会组织自我运作，自我管理，形成基层群众自治的良好局面有重要的指导意义。

5、搞好党建工作，加强行业自律。

社会组织的存在能够克服政府作为资源垄断者而出现的效率低下的弊端；能够服务于市场机制中因优胜劣汰而被边缘化的群体。总之，社会组织被人们寄予厚望，被视为弥补政府失灵、市场失灵的“灵丹妙药”。但是，现实中一些社会组织难以摆脱行政化或者陷入营利的漩涡，为社会组织的公信力带来极大挑战。因此，为了加强自我管理，明确发展动机与方向，要加强社会组织的党建工作，鼓励创新社会组织党组织的设置方式，做好党员发展工作，积极吸收社会组织中的业务骨干和积极分子入党；积极落实在党代会、人代会、政协中增加社会组织的代表(委员)比例。加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。为了拯救信任危机，恢复原有的精神内核，社会组织有必要进行行业自律，在遵守法律法规基础上完善内部的自我管理和约束机制，形成行业内部和外部共同监管的合力。

6、政府择期断乳，让社会组织自主存亡。

在初创期社会组织的孵化和培育都离不开政府资金扶持、平台搭建、资源链接等，这种发展模式容易出现对政府的过度依赖，为了避免产生对社会组织的“娇生惯养”，遏制社会组织“等靠要”思维的延续，政府在购买服务过程中应分类帮扶，适当向微型（初创期）社会组织进行政策性倾斜；对于相对成熟的则应减少扶持，甚至择期、择时对发展成熟的社会组织进行断乳，把他们推向市场化的潮流，向商业化模式转型，鼓励其依靠自身特色、实力来拓展资源获取渠道。通过“扶小”激活更多的小型社会组织，通过“放大”刺激大型社会组织不断进行能力建设。这种“扶小放大”的区别性政策对形成多层次、多类别的扶持机制以及引导不同类别社会组织在服务不同群体时有很好的指导作用，即初创型社会组织专注于贫困群体，成熟社会组织专注高端服务。

责任编辑：姜妍

文章来源：http://theory.swchina.org/exchange/2014/0917/17607.shtml