台湾青少年福利的发展、实践与启示

 

原题：台湾青少年福利的发展、实践与启示

沈黎（上海师范大学） 

吕静淑（台湾东吴大学）

一、台湾青少年福利的发展历史

青少年福利的发展历程，可以从行政组织的变革、政策法规的制定、福利服务的内容、及民间社会的发展等角度来了解。台湾学者对于青少年福利的发展阶段有过不同的论述，研究者结合台湾学者林万亿的三阶段说[1]、学者彭淑华的四阶段说[2]、学者冯燕的五阶段说[3]，以重要法令的颁布作为划分依据，将台湾青少年福利的发展分为三个阶段。

（一）从犯罪防治到福利意识（1949-1989年以前）

早期的台湾青少年福利主要以青少年犯罪矫治为特征，政府的服务主要体现了消极的救济功能。1956年起政府设立了第一个少年感化院，1962年出台了《少年事件处置法》，1981年《少年不良行为与虞犯预防办法》，都对如何辅导违法犯罪青少年做出说明，服务涉及少年感化、不幸少女收容、药物滥用辅导等。政府机构设置上，1966年成立青年辅导委员会；法制上，1970年颁布《儿童少年发展方案纲要》；1973年颁布《儿童福利法》，1983年颁布《儿童寄养办法》。这一阶段，台湾政府对于儿童福利的关注高于青少年福利，对青少年福利的重视逐渐从无到有。

民间层面，台湾至今最重要的青少年福利机构大都在这个时期成立。1950年“中国儿童基金会”成立，现为“台湾儿童暨家庭扶助基金会”；1964年台湾世界展望会成立；1969年，成立张老师中心，现为张老师基金会；同年，台北儿童福利中心成立；1973年，基督教励友中心成立；1980年，第一儿童发展中心设立，后更名为“第一儿童发展文教基金会。”这些机构至今仍是台湾最具影响力的儿童青少年福利机构，它们以帮助弱势青少年为己任，补足了政府在青少年福利服务中的不足，并逐渐将青少年服务从救济转向福利的视角。

（二）从各自耕耘到同盟发声（1989-2003年前）

这一阶段以《少年福利法》颁布为标志，意味着青少年福利的法制化时代到来。该阶段台湾青少年福利的发展有两大特征。第一，政府公权力全面介入青少年福利，捍卫青少年被适当照顾的权利。在法制上，1989年《少年福利法》制定、1993年《儿童福利法》修正、1995年《儿童及少年性交易防制条例》，一系列青少年法律的出台与完善，保障了青少年福利实践有法可依。在政府机构设置上，1999年台湾“内政部”设立儿童局，使得儿少福利有了主责政府部门。第二，民间机构从各自分头行动，转向联合同盟共同发声。1999年，励馨基金会筹组台北青少年权益促进联盟，通过联盟方式在青少年相关议题上增加对大众的发言机会。2003年，励馨基金会进一步联合更多机构，共同发起台湾少年权益与福利促进联盟，以促进青少年的身心发展、增进青少年权益与福利为宗旨，改变了民间机构单打独斗的局面。

（三）从片段服务到整合发展（2003-至今）

这一阶段的主要特征是打破了以往青少年福利服务的片段式状况，即儿童与青少年福利割裂、政府与民间服务隔阂。其标志性事件是2003年将《儿童福利法》与《少年福利法》进行整并，通过《儿童及少年福利法》；在台湾少年权益与福利促进联盟、儿童及少年权益保障法案推动联盟等民间力量和学者的推动下，2011年台湾“立法院”审议并大幅修改了《儿童及少年福利法》，更名为《儿童及少年福利与权益保障法》。法案的通过及修订，使得台湾儿童和青少年福利全面衔接，且明确订立了各目的单位机构及其职责，强调专业网络的分工与整合。至此，台湾的青少年福利发展在体制、法规和民间组织发展上，都取得了相当丰硕的成果。

 

二、台湾青少年福利实施的政策基础与实践架构

青少年福利的实践，本质上包含了政策基础与实践架构。前者是青少年福利实践的基础，为青少年福利服务的开展指明了方向；而后者是青少年福利实践的落实，将政策转换为满足青少年需要的福利服务。

（一）台湾青少年福利的政策基础

2003年后，台湾的青少年福利进入新纪元。台湾“行政院”2003年成立青少年事务促进委员会，并于2005年通过了青辅会《青少年政策白皮书》纲领[4]，以作为台湾整体推动青少年事务的政策指引。2010年再次编撰了新的《青少年政策白皮书》[5]，作为青少年政策推动的参考。

1、台湾青少年福利政策的核心思维

《青少年政策白皮书》纲领明确了台湾青少年福利政策的核心思维——投资青少年，就是投资台湾的未来。这一政策思维认为：青少年是个人成长的重要阶段，青少年是社会的重要资产，在对青少年进行投资时，社会同时也在改善着自己；因此，社会应当对青少年给予全人投资，支持青少年的全人成长。青少年政策的核心思维在于“投资”，而投资的三要素则是：机会、资源、公平。在机会的面向上，青少年政策必须提供青少年满足发展需求与养成自主能力的机会。在资源的面向上，政府必须配合各种机会，提供丰富充足的资源。在公平的面向上，政府应当确保投资青少年的资源分配符合社会正义的原则，促使社会不放弃每一个青少年，使所有青少年都能得到公平的发展机会[6]。

2、 台湾青少年福利政策的四大主轴

根据“投资青少年就是投资台湾未来”的核心思维，《青少年政策白皮书》纲领从发展、参与、健康、保护四个主轴予以定位。

第一，投资青少年发展，提升台湾竞争力：透过教育与就业政策，对于青少年的人力资本进行投资，也对台湾的未来经济发展投资；培养人才，使青少年的国际竞争能力成为台湾竞争力的坚实基础。

第二，投资青少年参与，催生积极公民社会：扩大青少年的公共参与，对于青少年的民主知能进行投资，也对未来的制度与认同进行投资；强化青少年的国际参与，对于青少年的国际视野与国际行动能力投资，也对台湾未来的国际形象与国际地位进行投资。

第三，投资青少年健康，营造优质生活：对于青少年的身心健康与休闲生活进行投资，也对于台湾未来的生活质量投资。

第四，投资青少年保护，强化社会和谐：对于高风险与高挑战青少年的发展进行投资，让他们不仅不会被边缘化，更能成为明日社会的重要资产；对于青少年的犯罪防治与被害预防及保护进行投资，让明天的社会能够更为安全[7]。

对应以上四大主轴，2010年的《青少年政策白皮书》将台湾现行主要的青少年政策议题划分为七大主题：教育政策、休闲及文化政策、公共参与政策、国际参与政策、劳动参与及就业政策、健康政策、高风险与高关怀青少年政策[8]。

 

（二）台湾青少年福利的实践架构

台湾的青少年福利实践针对青少年行为及事件发生的不同阶段与特点，采取不同的服务措施，台湾学者吕静淑将服务内容尝试以三级预防体系为需求主体加以说明，从发展性、预防性等需求层面向下延伸至补充性与支持性的需求层面，进而延展至保护性与矫治性的需求层面[9]。以下分别从预防性、补充性以及保护性三个部分加以说明。

1、预防性服务措施

预防性服务藉由推动各项教育倡导与身心理健康促进活动，降低危险因子与促进保护因子的形成，消除环境中的有害媒介或是增强青少年个人的抵抗能力。台湾初级预防的介入方法强调其不单只是以残补式的服务措施为主，更是鼓励多元性、一般性、地区性服务措施提供，结合民间机构提供的专业性服务，强化原有的基础性措施，以期避免青少年及其家庭问题的发生，增强青少年及家庭的功能。

2、补充性服务措施

第二级预防是辅助性的预防措施，强调早期发现、早期介入，以减缓事件的发生或是偏差行为的深度，具体服务措施包含就医协助、经济补助、就学辅导、心理辅导、心理治疗、职业训练等。台湾的补充性服务措施实施对象多以弱势、低功能家庭、高危险群青少年、虞犯青少年及其家长为主，并具有多元族群的意识，努力提供多元性的青少年政策、方案及计划，藉此稳定青少年的生活并充足其生活适应的能量。

3、保护性服务措施

台湾青少年福利服务的第三级预防，是为受不当对待、有严重犯罪行为、未成年未婚怀孕、精神疾病、性交易、吸毒、家庭发生重大变故而无法生活于家庭者，提供安置性、矫治性、保护性的方案，以替代青少年原生家庭环境之不足，提升少年自我功能以面对未来生活。

无论是整个福利计划的目标体系或是服务措施的阶段特点，都可以见到以青少年的危机程度作为服务内涵区分标准的思维脉络贯彻其中。如果将青少年的危机程度与福利服务等内容加以对照，可以将台湾青少年福利服务实施架构用图1来演示。

图1：台湾青少年福利服务实施架构

 

三、台湾青少年福利实践的基本经验

台湾的青少年福利实践经过六十年的发展，取得了丰厚的成就，其基本经验值得借鉴与思考。

（一）确立政府公权力介入家庭事务的权责

《儿童及少年福利与权益保障法》、《家庭暴力防治法》等确立了政府公权力介入家庭事务的权责，赋予主管机关更多权责捍卫青少年的基本权益[10]。对于危及青少年权益，致使青少年的生命、身体或自由有立即危险或有危险之虞的情况发生，社政、警政、卫生、教育等部门可运用公权力强制介入家庭，并依法进行紧急救援、就医安置和其他必要的处理[11]。

（二）实施家庭为本的青少年福利理念

新的青少年福利法案强调父母作为青少年教养的主要职责，认为家庭是青少年成长的最佳环境。台湾实施家庭为本的福利政策，提供包括家庭咨询辅导、亲职教育、困境家庭生活扶助、儿童托育等服务等[12]。家庭为本的福利政策不仅推动了青少年福祉的增进，也降低了长期的社会福利总支出[13]。

（三）实现以社区为本的青少年福利传输体系

台湾1994年的社会福利政策纲领强调确立以社区为基础的服务输送模式，社会福利社区化是将社会福利体系与社区发展工作充分结合的一种具体措施与工作方法[14]。这一政策趋势，使得青少年福利走向了效率化、普及化与团队化的路径，通过家庭与社区力量，结合社区内外资源，并建立社区福利服务网络。

（四）建立福利多元与责任共担体系

政府从过去在青少年社会福利上供给的单一角色，转变为福利服务的规范者、购买者，并积极促进其他部门从事福利服务供给的角色。政府制订相关设施标准与成立条件、督导与评鉴等，青少年福利服务的提供除了传统家庭的支持外，还包括政府、非营利机构、以及营利部门。而在资源分配、经费运用与人力投入等亦是各个福利提供者一起努力、共担责任[15]。

（五）建构完善的青少年法律保障体系

2011年的《儿童及少年福利与权益保障法》的修订及通过，迎来了台湾青少年福利法案的新起点。一方面，法案使得台湾儿童和青少年福利全面衔接，且明确订立了各目的单位机构及其职责，强调专业网络的分工与整合。另一方面，该法案的修订也是全民参与的过程，强化了政府、民间机构与台湾青少年群体的沟通与合作。

 

四、台湾青少年福利实践经验对大陆地区的启示

（一）将青少年政策纳入国家整体施政体系

提升青少年人口素质即是提升国家的竞争力，任何施政均不能欠缺青少年政策。我国台湾地区将青少年政策“纳入主流”符合国际发展趋势，将青少年视为社会未来重要资本，以积极性的发展政策，整合相关部门的资源，将青少年政策视为台湾最重要施政的一环[16]。一个完整的青少年政策应同时重视青少年问题解决、问题预防、与积极发展三个层面，如此才是完整的青少年政策架构。而我国大陆的青少年政策相对零散，缺乏整体性规划，有必要将其纳入国家整体施政。

（二）证据为本的青少年福利政策实践

在西方社会工作领域兴起的关于社会工作实践立足于科学研究的结果，并从众多证据中找出最佳实践的一整套基本理念和操作架构[17]。在青少年福利政策领域亦是如此，主张青少年福利政策的拟定必须建立在客观的研究基础之上。由于青少年福利政策研究涉及的层面是全面性、发展性与长期性的，因此我国台湾地区的“中央研究院”、家扶基金会等已建立起大型长期的全台青少年追踪数据库，以便制定出符合青少年发展需求的福利政策。我国大陆地区有必要成立国家级的青少年政策研究中心，建立长期追踪调查的青少年基础数据库，以作为各项青少年福利政策制定的基础依据。同时，定期对现行青少年福利政策进行后续追踪，并发展出一套客观的评量指标，以作为青少年福利政策修订的重要依据。

（三）建立青少年对其福利政策的参与机制

2008年台湾地区“行政院”青辅会规划推动青年政策大联盟专案，透过青年政策论坛、青年团队政策研发竞赛及一日首长见习体验等三部曲的设计，由浅而深，让青年人对青年福利可以有不同的参与，并获得很好的效果。要制定出真正符合青少年需求的青少年福利政策，就应该建立青少年能够自由参与的机制。同时，透过青少年对自身相关政策形成的参与，给予青少年真正的机会来参与公共事务与国家政策的形成，有效运用青少年的承诺、创新能力与逻辑思考，培养青少年独立负责的态度与能力。

（四）青少年福利法规的完善

相较于我国台湾地区2011年通过《儿童及少年福利与权益保障法》，我国大陆地区的青少年福利法案仍有一定的改进空间。中国青年政治学院“中国青少年政策”课题组指出：我国大陆地区的青少年福利政策在形式上不够明确、缺乏权威性和统一性；从内容上看还很不完整，尤其结构性的问题突出；从体制上看，存在较大缺陷、严重影响效果[18]。针对上述情况，首先，我国大陆地区可以考虑规划有关儿童青少年的福利法案，提升政策的权威性和明确化程度；其次，理顺政策体制，重点探索共青团组织在整个政策体系中的定位问题；再次，政府应在预算编列上具体表达对于青少年事务提供充分资源。

注释：

[1]林万亿．台湾的社会福利：历史与制度的分析[M]．台北：五南图书出版股份有限公司，2012．

[2][11][12][15]彭淑华．台湾儿童少年福利政策与法令制度之发展[C]．社会福利模式——从传承到创新研讨会论文集．台北：中华救助总会，2011．

[3]冯燕、李宏文、谢文元．百年来儿童及少年福利的回顾与前瞻[J]．社区发展季刊，2011，（1）．

[4][6][7][16]青少年政策白皮书纲要编纂小组．青少年政策白皮书纲要[M]．台北：“行政院”青少年事务促进委员会、青年辅导委员会，2011．

[5][8]青少年政策白皮书编纂小组．青少年政策白皮书[M]．台北：“行政院”青年辅导委员会，2011．

[9]吕静淑．破茧而出？！少年服务中心社工人员的角色期待、角色压力与调适历程之研究[D]．台北：东吴大学社会工作学系，2006．

[10]王秀燕．儿童及少年保护网——网络机制的运作与困境[J]．社区发展季刊，2012，（3）．

[13] Duncan, G. J. and Brooks-Gunn, J.．Family Poverty, Welfare Reform, and Child Development [J]．Child Development，2000，77．

[14]赖两阳．社区工作与社会福利社区化[M]．台北：洪叶文化图书出版股份有限公司，2009．

[17]何雪松．证据为本的实践的兴起及其对中国社会工作发展的启示[J]．华东理工大学学报（社会科学版），2004，（1）．

[18]中国青年政治学院“中国青少年政策”课题组．现状与评价：中国青少年政策研究报告 [J]．中国青年研究，2001，（1）．

本文原载《青年学报》2014年第1期。

责任编辑：姜妍

文章来源：http://theory.swchina.org/global/2014/0813/16652.shtml