社会工作在加强和创新社会管理中的功能与作用

 

党的十六大以来，中央政府和地方政府在科学发展观的指导下，围绕和谐社会建设，对社会管理体制进行了积极的改革和大胆的创新。但我们的社会管理体制还存在不少问题，尤其是社会工作如何在社会管理中发挥作用还不明确，还需要我们进行研究和深化改革。

一、国内社会工作在加强社会管理的功能作用方面已取得的经验和成效

加强社会管理，做好社会工作是基础。只有做好社会工作，才能实现社会管理改善和保障民生的工作目标。

（一）社会工作在社区建设、社区管理方面发挥的作用

1.社区工作人员通过开展社会工作,促进了当前社区行政化倾向的改变，实现了社会管理的协同

目前，我国开展的社区服务基本上是属于行政管理体制内的社区工作，具有单一性、局限性。社会组织的发展壮大能够为社区居民提供非营利性、公益性的福利服务，以弥补政府机构与个人需求之间的空白。社区社会工作运用专业理论和服务技能可以提高社区服务的专业性与科学性。因此，建立以社区社会工作为基础的社会工作体系也是创新社会管理机制的客观要求。一方面要大力推广政府购买社会服务的运作模式，使众多社会工作机构能够进入社区。这是拓展社区服务项目，扩大社区服务的覆盖面，提高社区服务质量的前提。一方面通过专门的社区工作机构，形成社区服务、志愿服务以及社区管理的一站式服务体系。社区工作者可以通过建设社区草根组织、培育社区自治精英和骨干、建立社区议事会、开展社区文化培训、职业培训等引导居民主动地、实质性地参与社区建设以及维护自身权益的社区行动。

 

2.社会工作有助于居民自治组织的成长和壮大，从而从基层推动社区自治的实现

社区自治的真正实现，不仅需要政府对社区管理体制的创新，发展壮大社区居民自治也是必不可少的途径，社区各种非盈利组织，历来是社会工作者的活动领域。社区社会工作者，作为服务于社区居民自治组织的工作人员，通过组织各种社区活动和社会运动，提高居民的自治意识和维权意识。

（二）社会工作在促进社会组织多方参与社会管理、社会服务方面的作用

1.政府通过购买社会工作服务实现寓管理于服务中

社会组织多方参与社会管理、社会服务主要是通过社区服务来实现，社会工作在社区中开展服务活动的载体是社会组织，社会组织和政府共同构成社会管理的主体。一般而言，政府在处理社会问题和社会冲突事件时，刚性的行政化管理和暴力手段虽有其必要性，但也存在着“难以服众”的缺陷，以及忽视差别的一般化原则这一管理制度的缺陷，而专业社会工作则不同，它秉持的是“助人自助”的理念，遵循的是平等、接纳、差别化的职业伦理和工作模式，注重解决的是某一人群或个人社会问题之所以产生的原因，因而有着政府单一行政化管理手段无法比拟的优势。（徐永祥，2009）

2.通过社会工作培育社会组织实现多方参与

上海民政局通过社区公益创投，通过社会行政工作积极促进社会组织多方参与社会管理。 深圳市也从2009年开始已经连续三年开办公益项目大赛,通过公益项目大赛，发动社会各界，聚集每一个深圳爱心市民、爱心组织及爱心企业的爱心共同关注公益、参与公益，奉献出自己的公益力量。我们看到这类公益创投大赛，社会组织和资助者的合作伙伴关系带来的是双赢：社会组织能够更快地成长，资助者能够更有效率地达到了最初设定的社会目标。通过充分发挥社会组织的创新能力，弥补政府和市场的不足，更好的实现社会服务的目的。

 

（三）社会工作在社会矛盾化解、利益协调机制建设上发挥的作用

1.社会工作者及社会工作专业机构成为沟通群众与政府的桥梁、中介者

社会工作者是社会稳定的维护者，是政府与群众沟通的桥梁、中介者。研究表明，一个国家的人均GDP一旦达到3000美元左右，这个国家就将进入黄金发展期，同时也将进入社会矛盾凸显期。对大量出现的社会矛盾如果处理不当或不及时，就有可能使这个国家陷入动荡与混乱，断送发展的机遇。我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，给我国发展进步带来巨大活力，也必然带来这样那样的矛盾和问题。社会工作者常常扮演社会关系的协调、沟通及疏导者的角色，其在化解社会矛盾方面起着不可忽视的作用。

2.社会工作者及社会工作专业机构成为社会矛盾的调解者

社会工作者通过自己的努力，对社会上贫者、弱者施以援助，协调、化解各阶层之间的矛盾特别是贫富矛盾，不仅给人们的正常生活创造条件，同时也起到了稳定社会的作用。

（四） 社会工作在弱势群体保护方面的作用

1.社会工作通过维护弱势群体的权利，增加他们的社会资本

一方面，社会工作具有对社会资源进行合理分配的功能，能够寻找、整合经济资源以给弱势群体物质上的帮助；另一方面，社会工作者通过个案、小组、社区等工作方法可以将服务对象置于微观、中观、宏观的环境系统当中，帮助弱势群体建立并学会利用广泛的社会支持网络，充分发挥家庭、单位、机构、社区在扶助弱势群体中的整合与推动作用，丰富个人与社会的各种联系，增加他们的社会资本，从而增强他们自我发展和适应社会的能力。

 

2.社会工作者及机构对弱势群体进行关爱

对于弱势群体，首先是要有关爱。关爱不仅要在生存境遇上关怀他们，而且要在为人的心态上关怀他们。关怀社会的弱势群体，既是社会平等所必须，也是社会文明进步的体现，关怀弱势群体，最重要的是要建立一种有效的体制、机制和法制，保证所有阶层特别是弱势阶层充分表达自己的利益诉求，沟通和协调各阶层之间的利益关系,有了畅通无阻的机制和体制，弱势群体才有可能逐步变成强势群体。

3.社会工作者及机构对弱势群体开展扶贫工作，促进他们助人自助 

社会工作的使命是“ 扶贫济弱、助人自助”，贫民是社会工作的一大传统服务对象。社会工作者不仅一方面为贫困者提供最低生活保障来满足贫困者的基本生活需要，更重要的一方面是帮助贫困者自力更生，实现经济自主。

4.社会工作者及机构对弱势群体开展增能工作，增加弱势群体的能力

在我国社会工作实务中，增能赋权理论在对老人、灾区群众及农民工的实务中应用较多。在灾后重建社会工作中，也有很多社会工作机构及社工运用增能理论在灾区开展服务工作，如西南财经大学北川社工站、中山大学映秀社工站、上海社工服务团等，他们都针对灾区群众在社会中处于弱势，开展了大力支持灾区群众的社会关怀和社会支持的活动，社会工作者帮助他们重建生活的信心和能力。

 

5.社会工作者及机构对于弱势群体就业提供服务

我国目前社会工作提供就业服务主要有以下几种方式：一、社会工作者采用个案的工作方式，直接面对求职者，把求职者当作个案的工作对象，并对其进行咨询和辅导，同时包括对个案的跟踪、转借以及服务的评估；二、社会工作者采用小组的工作方式，解决求职者群体发展所面对的一些共同问题。在对求职者服务的过程中，让求职者相互交流、彼此分享经验和感受，并且一起规划未来，相互帮助。三、社会工作者运用社区的工作方式，在服务工作中对社区资源充分了解，并且协助社区组织整合、实施就业服务计划；四、社会工作者协助就业服务机构了解并评估求职者的情况，以及人力资源市场的状况，在求职者和用人单位之间充当桥梁和纽带的作用传递双方信息，以达到二者的合理、充分匹配。

（五）社会工作在社会治安管理方面发挥的作用

社会工作以其“助人自助”的核心价值理念，通过运用专业理论知识和工作技巧，以特有的柔性方式预防和解决社会问题、化解社会矛盾，维护社会稳定，促进社会公平。社会工作保障群众利益，增强社会凝聚力，全面实现社会的良性运行和协调发展，有利于进一步改进党的领导方式，是实践科学发展观的重要举措，是巩固党执政力量基础的有力手段，能更好的维护社会稳定，在提升社会管理水平和公共服务质量方面发挥积极作用。

（六）社会工作在制定社会政策方面发挥的作用

专业社会工作有助于推动平等的社会福利政策，完善社会保障体系。一是社会工作者是“社会政策影响人”，社会工作者往往通过建议修改原有政策来追求社会公平，并在客观上达到真正维持社会秩序的效果。二是社会工作提供社会政策议题。社会工作者的专业性导致社会工作者更关注社会公平正义，也对社会生活中存在的各种问题和需要更加敏感，及时反映弱势群体的诉求。因此，他们更能发现和提出社会政策议题。三是社会工作促使社会政策导向。社会工作的专业化发展，也不断能促进社会政策的不断完善。

 

三、我国社会工作在加强社会管理方面存在的问题

（一）社会工作在利益协调机制方面还没有发挥应有作用

社会工作在完善社会管理，协调社会利益与矛盾等方面具有重要作用。社会工作通过帮助人们解决问题，还需要协调各种不同的利益关系。在协调利益关系解决社会矛盾时，需要一定的社会资源，需要一定的权威性，需要资源的重新分配。但在实际工作中，由于目前专业社会工作机构及社会工作者掌握不了资源，社会组织自身很难去公开筹款，机构及工作者既没有权力，也没有权威性。社会工作无法影响社会资源的运用，无法去重新分配社会资源，无法改变社会分配不公。社会分配不公是制度的原因，这是社会矛盾和利益问题的根本原因。社会分配不公不能解决，就不能从更深层次上消除社会不安定因素，从而达不到维持社会秩序的效果。

（二）社会工作在社会政策的制定方面还不能有效发挥作用

虽然社会工作是在社会政策的框架下开展工作的，但是，当社会政策不符合社会现实需要的时候，社会工作者往往会通过建议修改原有政策来追求社会公平， 并在客观上达到真正维持社会秩序的效果。社会工作者通过社会组织参与政策的制定过程,可以更好地表达公民的意愿,促进社会管理。

笔者建议中央相关部门出台相关政策规定，将社会工作纳入政府制度体系，让社会工作者参与社会政策的决策，提高居民对社会工作为政策影响者的角色认识，而社工在这方面的参与程度也需要提高。目前的政策影响者角色仅仅局限于一些著名的学者型社会工作者能发挥显著作用，对于更多的从事实务工作的社工来说，在参与所在社区的政策讨论或政策制定的工作还需要付出更大的努力。

20世纪70年代以来,海外社会工作已经成为了不可小觑的力量,为政府决策提供各种各样的咨询和参谋。社会工作者通过非营利组织积极参与政策制定,进而参与社会管理,能够更好地表达公民的喜好,从而影响政策的制定。社会工作机构及社会工作者聚集并且分析信息,以便公众可以更加有效地参与到政治过程中,更容易监督政府官员和机构。社会工作机构及其工作者为了通过形成政策提案,提供和分析政策选择,并且监督所采用的政策执行情况,从而影响公共制定政策的过程。实施政策的非营利组织主要是那些提供公共服务的非营利组织和社区组织,此外还有一些监督政策执行的一些非营利组织。政府从一些社会领域的管理中退出,公民在法律允许的框架内进行自主管理并参与社会管理。

 

（三）社会工作在应急管理体制方面还没有发挥应有的作用

今后一段时期，是中国社会经济发展的关键时期，各种传统的和非传统的、自然的和社会的安全风险将交织并存，公共安全面临着严峻的形势与挑战。如台风、雪凝灾害、特大洪灾、地震、沙尘暴、泥石流等自然灾害。在事故灾难方面，安全生产基础薄弱，形势依然严峻。诱发群体性事件的因素增加，群体访、重复访问题突出；恐怖活动对中国构成的现实威胁日趋严重；能源安全问题日益突出。社会工作完全有能力与义务去参与应急管理，从而提高应对突发公共事件的综合能力，保障公众生命财产安全，维护社会稳定，促进经济社会全面协调可持续发展和社会主义和谐社会建设。

在发达国家，出现重大公共安全问题事故，总有社会工作者冲锋在前，但在中国，尽管社会工作已有一定的发展，但社会工作的专业性还不强，职业化问题还没有解决，更缺乏处理应急管理的经验，社会工作还缺乏足够的参与应急社会管理的能力。与政府体系相比，社会工作与社会组织的行动往往具有更高的灵活性，他们能够随时调整自己，针对突发事件提供多样化的服务。在应急管理中，政府要当好引路人的角色，使社会工作及社会组织的参与符合国家和社会公共利益，并与政府在应急管理中的行为保持协调。

 

（四）社会工作在弱势群体权益保障上还不能发挥应有作用 

历史和现实的经验表明: 绝望是各种社会越轨行为的温床, 甚至会成为反社会行为的发酵剂、催化剂。因此, 帮助社会弱势群体减轻来自经济、社会和心理的巨大压力, 不仅是各级党委政府及部门的责任, 而且也是社会工作机构及社会工作者的义务。但事实情况是由于社工主要以提供服务为主，很难去帮助弱势群体找政府或企业获得应该有的权益, 政府也不愿看到这种现象发生，也不允许这样做。因此，社会工作者及其机构无法对贫困社群给予权益保护。

如何要使弱势群体权益得到保障，社会工作所运用的方法必然要涉及到社会行动，包括对话、协商、抗议、游行、示威等，在我国能用的只有对话、协商，很难用到抗议、游行、示威等。但在社区中存在着压迫和被压迫的利益对立群体时，这些被压迫者通常是无权无势的中下阶层居民，受到不公平的对待。有时靠对话、协商是不能解决问题的，也很难引起社会关注。那么采用什么手段才可能解决问题，让不公平的特殊群体或问题得到社会的关注，使问题变成社会改革的目标，改变社区权力和资源分配？

四、对我国社会工作在加强社会管理的政策建议

（一）社会工作要参与社会管理，必须大力发展社会组织

社会工作只有通过社会组织这样的平台才能发挥社会管理的作用。因此，大力培育和发展工商经济、社会福利、公益慈善、社区服务等各类社会组织，必须建设与我国经济社会发展相适应的门类齐全、层次丰富、结构优化、布局合理、覆盖广泛的社会组织体系。推进社会组织登记管理体制改革，逐步扩大无业务主管单位改革试点范围。积极为社会组织拓展发展空间创造条件，进一步健全政府购买社会组织服务机制，鼓励相关社会组织积极参与社区服务、教育培训、医疗卫生、文化科技、法律援助等有利于改善民生、提高公民素质、维护群众合法权益的服务活动。加强对社会组织的服务与管理，搭建服务平台，促进社会组织与政府部门、社会组织与社会各界以及社会组织之间的广泛交流与合作。强化资源和政策引导，建立健全对社会组织的资助、考评、激励机制，完善政府依法监管、社会公众监督与社会组织自律相结合的制度体系，引导和规范各类社会组织健康发展。

 

专业社会工作社会组织以非营利性、民间性、公益性和自愿性为特征，在现代社会中发挥着反映利益诉求、扩大公众参与、提供公共服务的重要作用，是社会建设与社会管理的重要力量，也是现代社会管理的重要渠道。抗震救灾的实践证明，政府转变职能，扩大公共服务和加强社会管理，都离不开专业社会工作社会组织的发育壮大。当前我国专业社会工作社会组织还不能满足社会发展的需要，社会工作专业社会组织总体上发育缓慢，服务社会的功能不强，社会管理功能更是不能发挥出来。因此，加强专业社会工作民间社会组织建设，关键就是创新社会组织管理模式，制定必要的扶持政策，促进专业社会工作社会组织的健康发展，使之成为把“社会人”组织起来的有效载体和提供公共服务的重要力量。

（二）如果要从政策上支持鼓励社会组织加快发展，就必须尽快完善政府购买公共服务的政策

政府购买服务，需要把一些可由社会承担的技术性、服务性、事务性工作，通过招投标，交由具备条件的社会公益性组织承担。这样做，一方面，可以创新政府提供公共服务方式，降低成本，提高效率。一方面，也为社会组织提供更加广阔的发展空间，创造更好的发展条件。政府目前尤其要购买针对特殊人群的公益性服务，积极推进政府向社会组织购买服务。除法律法规另有规定外，政府部门应对各自承担的社会管理和公共服务职能进行全面疏理，对可由社会组织承接的社会管理和公共服务事项，通过购买服务的方式转移或委托相应的社会组织承接，并实行“费随事转”。政府各部门（单位）应及时将拟以政府购买服务方式实施的项目和经费安排情况社会组织，由社会组织去申报投标。购买服务采用社会协同的办法，成立社会组织购买服务评审小组，小组成员由社会各界构成，包括人大代表、政协委员、专家、市民代表等。

 

（三）合理规范社会工作岗位设置、待遇标准、考核机制和权益保护机制，多渠道广泛吸纳社会工作人才，尤其要在政府机关部门设立社会工作岗位，这样才可能制定出正确的社会政策

在创新社会工作人才用人机制中，转化存量和接纳新量要结合一起同时进行。在科学设岗位、优化配置人才方面，按照科学合理、精简效能、按任务设岗位、以需求定数量的原则，在涉及社会工作的党政机关、人民团体、事业单位、社区和社会公益性社会组织中研究设定社工岗位。在以上五类领域设置社会工作岗位上，其任职者要求必须具备全国社会工作者职业水平考试合格证书。在此基础上，采取提升转换现有存量人员和引进专业人才相结合的办法，配置社工人才。在政府机关合理设置社会工作岗位，可以解决社会工作在社会政策的制定方面还不能有效发挥作用的问题。社会工作者通过社会组织参与政策的制定过程,可以更好地表达公民的意愿,促进社会管理。

（四）建议基层政府在信访机构中购买社会工作服务，将社会工作方法运用到群众调解中，健全完善大调解工作体系

加强市、区（市）县、乡镇（街道）、村（社区）四级大调解工作平台建设，健全矛盾化解机制，完善行政调解体系，规范行政调解工作，落实矛盾化解责任，把信访问题解决在基层。社会工作在群众调解工作中可以广泛推广柔性调解法。由于社会工作者在具体的矛盾解决过程中注重以人为本，注重公平正义的理念，善于与人沟通，能够换位思考，通过“同理心”更容易做好矛盾化解工作。社会工作重在通过法律法规、公众道德来解决纠纷，而不是靠强制手段去解决纠纷，这样可以提高群众调解工作的效果，促进社会问题的解决。

（五）社会工作要参与社区建设，通过完善城乡社区自治机制，促进基层社区管理

社会管理重心下移，尤其在社区，社会管理的责任重大。社会管理要真正发挥好的作用，必须在基层形成社区治理机制，因此，社会工作需要进入社区，社会工作者要通过社区治理机制的建设去培育公民社会与公民精神。社会工作机构及其社会工作者要推动乡镇（街道）职能转变，加强对城乡社区建设的指导和服务。社会工作机构及其社会工作者要积极参与深化完善农村新型基层治理机制的建设，充分保障村民选举权、决策权、管理权和监督权，进一步明晰村党组织、村委会、村民（代表）大会及村民议事机构间的关系，规范完善村民议事机构运行机制，加强和改进农村党组织的领导。创新完善城乡社区治理机制，以还权、赋能、归位为目标，健全社区自治组织，增强社区居民自治能力，建立健全既保证党的领导、又保障居民民主权利的城乡社区治理机制。社会工作机构要推动基层公共服务站（所）与村（居）委会分开，完善政府向基层自治组织购买服务的机制，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。

社会工作机构还应该参与整合社区资源的工作，推动政府积极引导驻区单位向社区居民开放内部生活服务设施和文化体育设施，共享教育、科技、文化资源，加强社区组织与驻区单位的横向联系，鼓励社会工作专业社会组织参与社区建设，建立共商社区事务、共建社区家园的良好机制。

责任编辑：白楚菡

文章来源：http://theory.swchina.org/research/2014/0808/16508.shtml