香港政府购买服务“一笔过”制度的改革利弊与可控机制

 

原题：社会福利领域改革转换器的生成与通用机制

——以香港整笔拨款津助制度为例

【摘要】

本文以香港整笔拨款津助制度为例，论证了改革新政出现重大波折后改革者的应对办法，即改革转换器。改革新政推行后，解决了旧矛盾，产生了比旧矛盾程度更大的新矛盾，由此引发了群体性事件。值此关口，改革者可依据四条标准判断是步入陷阱（如黄宗羲陷阱）还是必须支付的代价。在改革代价不可避免的前提下，改革者需要组合五项通用机制，生成改革转换器，将改革代价转化为社会良序。

关键词：社会福利  整笔拨款津助制度  改革代价  改革转换器  通用机制

刊物：《社会福利》（理论版）2012年第5期

作者：曾凯[1]

2001年1月，香港地区正式实行整笔拨款津助制度。十多年来，新制度的实施备受争议。2007年11月28日香港举行十年来首次的大罢工，超过三千名社会福利界同工参与，直指整笔拨款津助制度，主要诉求是“同资历同工种要同酬”及“工作年资要认可”。 2008年1月，香港劳工及福利局成立了“整笔拨款独立检讨委员会”，同年12月16日公布了《整笔拨款津助制度检讨报告》。面对改革波折，本文探讨两个问题：一是改革的代价是如何形成的，代价的性质是黄宗羲陷阱还是必须支付的；二是如果改革的代价不可避免，改革者如何避免陷阱，将社会代价转换为社会良序。

一、改革前的弊端与改革动因

香港社会福利首先是由民间志愿机构提供的，1971年4月港府全面扩大公共援助计划，到上世纪七十年代末社会保障体系初步形成。从上世纪八十年代开始，港府有规划地发展福利服务，逐步为各项政府津助的服务项目制订服务范围即人手编制标准，对大部分服务标准制订统一的津助额。由此，香港形成了政府资助、非政府机构受托提供服务的社会福利制度格局。目前接近九成的社会福利服务均由非政府机构提供。政府对开办两个以上服务单位的非政府机构的总部行政费用（即中央行政架构费用）也予以资助。在2001年以前，政府资助社会福利服务的模式主要有四种，即修订标准成本模式、模拟成本资助模式、单位资助模式和整笔拨款资助模式。前两种模式占80%。每个津助服务都有一套认可人手编制，列明职位、职级、入职条件、薪酬；职级、入职条件、薪酬与公务员相同（没有公务员的附带福利），基本体现了同工同酬。前两种模式是控制资源投入的制度，香港社会福利署（下简称社署）非常严格地控制财政资金的使用，规定了员工实际薪酬，监控了机构营运模式和财务收支。这个时期港府的财务目标是拨付“认可福利服务的实际成本”，操作路径是核定非政府机构的人手编制、薪酬水平和个别开支，着力监管资源投入。八十年代以来的这套社会福利制度体系运行多年，被诟病为“不够灵活，过于繁复，且牵涉太多行政程序”[2]，主要有五个弊端。一是行政程序过度繁复。由于实报实销，社署不得不“斤斤计较”，导致行政工作浩繁，如员工薪酬认定须核实每名员工的资历。二是资助制度生硬。为了方便管理，社署千方百计实现预算编制的标准化管理，由于资助单位超过2700个，服务需求地区差异和群体差异较大，有的服务机构个体变量大，由标准化管理形成的一成不变规则，阻碍了机构灵活有效地运用资源。三是服务资源错配。实践中，服务需求往往是跨项目、跨界别或不可预见的，自从1994年检讨青少年服务后，探索综合服务模式下的拨款被提上议事日程，但是碍于旧制度中“按认可服务拨款”的规则，前线社工只好任由服务资源错配，无法开展工作。“按认可服务拨款”本身没有毛病，问题出在生硬的拨款模式中，特别阻碍了对新服务需求的回应。四是服务机构成本意识淡薄。由于机构服务收入从资助金额中扣除，机构没有降低运行成本的动机，不乐于开源节流。五是非政府机构发育不经济。由于缺失综合服务理念，服务项目划分过细，结果受助机构的规模大体较小，做成了反规模经济效果。

于是，改革成为共识，民间机构意欲简化制度，减少不必要和繁复的行政工作；政府意欲不再就人手编制、薪酬水平及个别开支项目设定资源投入，转为监管服务质量。从1994年至2000年，经过了七年的研究商讨，考虑过不同的方案，最终协议转为“整笔拨款津助制度”，2000年12月15日得到财务委员会批准，于2001年1月正式实行。

 

二、改革的举措与创价

针对旧津制度的弊端，社署于2001年有力地提出“5+1”“对症”措施,统合在创制的整笔拨款津助制度新政中。所谓整笔拨款津助制度，简单地说，是以一笔过付款的方式向非政府机构发放经常性拨款的财政制度。改革措施归于此项制度，可谓简单明了。香港社署为招投标制度设定的目标是：最具成本收益、服务使用者获得最大利益和促进非政府机构发挥资源协同效应。设定的路径是：定位服务质素和增值服务的竞争，而非资助水平的竞争。采取的措施有：

一是创建招投标平台。自2001年起，政府对新服务创制招投标办法，此举重构了政府与机构之间的资助关系。这些办法曾在1999年试行，主要有三：“邀请提交建议书”指社署邀请合适的非政府机构提交建议书，按社署厘定的资助额营办某项服务；“竞争性投标”指透过公开竞投的方式，按固定的成本向非政府机构及私营机构批出服务。“原址扩展服务”指有关的非政府机构在原有服务单位扩展其服务。

二是为简化程序让权。取消了受助机构的人手编制、薪酬水平和个别开支的核定权，将薪酬、津贴（含替工、辛劳津贴、责任津贴、训练津贴和支付医院管理局费用）、公积金和其它费用（津贴）核算汇总后整笔生成机构的拨款指标，按月拨入机构账户，这些权力实际转移到了机构管理层。

三是为灵活性放权。授权机构灵活调配整笔拨款的款项，允许资金在受助项目间调剂使用，允许自行制订资金机构内拨付程序和审批权限，允许机构在不同项目之间调剂人手，允许机构因应服务需要策略性调动资源，不允许受助账户资金转拨非受助账户，不允许调剂公积金。但是这种放权是有限的，以遵守服务协议为前提，而该协议的弹性有限。

四是规定机构衍生收入不从整笔拨款中扣除。机构服务收入有两种，（1）认可收费，须从整笔拨款中扣除。（2）衍生收入，即“符合机构的宗旨和目标，同时严格遵守有关的法例规定（例如批地及租务合约的条款，牌照规定及版权规例等），更要确保受资助的活动不受影响，同时对整体福利服务不会有任何不良影响”的活动收入。

五是引入综合服务理念，促进机构资源整合。家庭综合服务中心始于2004年，截止2009年底，已有61家。该类机构由家庭服务中心、辅导单位与其他相关家庭服务的资源整合而成，优先为单亲家长、新来港定居人士、少数族裔及领取综援的贫困家庭提供足够的服务，服务内容为家庭资源服务、支援服务和辅导服务。综合青少年服务中心自2001年起加速建设，截止2009年底，已有137家。该类机构大部份独立运作的青年及儿童中心，学校社会工作和外展社会工作整合而成，以全面和全人的手法去服务青少年。

附加一条措施：为放权后的非政府机构提供“中央行政费用”。（1）专为小型机构提供的款项。考虑小型机构大都没有专指行政人员，社署以额外提供经常性拨款和非经常性拨款的方式，加强其行政能力。对年受助额不足100万元的机构额外资助7.5万元，对受助额超过100万元不足500万元的机构额外资助15万元，部分不执行 “资源增值计划”和节约措施。（2）2010年1月15日社会福利发展基金接受非政府机构申请，资助非政府机构员工和董事会成员接受培训及专业发展，并涵盖聘请替假人员（替代参加训练的员工）的开支；提升非政府机构受资助服务的管理系统；以及为加强非政府机构的受资助服务而进行的研究。每间非政府机构的资助上限为2009至2010年度的社署年度资助拨款额的9%或200万元（以较高者为准）。

 

三、改革的代价

改革新政推出后，旧的矛盾解决了，创价不菲。但是解决了旧矛盾产生了新的矛盾。原来的矛盾主要集中在政府拨款效率方面，利益调整主要在政府与服务对象之间单线进行；新政后主要矛盾集中在员工薪酬水平上，利益调整放大到多线运行，原有的单线继续存在，新增了机构与政府、机构与社工、社工与政府三条线，引发诸多新的社会矛盾。具体地说，改革付出了两个方面的四个代价。

一方面，改革追求效率，简化了制度，却产生了赢利型经纪人，导致机构与社工、政府与社工关系紧张，引发了多线型社会矛盾持续叠加

实行整笔拨款津助制度后，机构人手编制、薪酬水平和个别开支的核定权从政府让渡到机构管理层，然而新的规制措施未能跟进，未能配套出台机构员工政策或处理员工事宜的相关指引，任由机构出于储备的需要或藉此名义，形成了管理真空，出现了管理乱象：

首先，人才队伍“杂金”，一些机构不与资深社工续约，雇佣了不稳定的人力，如新手、非持证者等上岗服务，导致服务质量下降。

其次，薪酬福利“压价”，一些机构把 2000年的中点薪金标准作为社工的上限薪酬，一些机构调低社工续约薪酬和入职薪酬，一些机构无理辞退社工（“吃空饷”）， 一些机构单方面以降级或改编另一职系“逼走”定影员工（“吃差价”），一些机构以经验不足或无经验员工替代经验丰富的员工（“吃差价”），一些机构将应调高的基本薪金打折或以一次性花红或津贴形式发放给员工（“吃差价”），一些机构为拉平与服务非资助项目员工的薪水而调低薪酬（交叉补贴），一些机构削减部分员工工资满足劳动力市场紧俏员工的薪酬要求，一些机构将公积金缴交比例降到法定最低水平（5%）等等，被人诟病为“肥上瘦下”。

第三，社工转职“空龄”，出于减少薪酬开支的考虑，一些机构往往不承认社工的年资，随意设定酬薪和公积金。

代价一：机构管理层充当赢利型经纪人。上述机构乱象，使得机构管理层从服务提供者角色上异化，将大量财政性资金转化为机构的自有财力，成为隐性的居间获利者。根据杜赞奇先生的研究，借助政府力量居间谋利者称“赢利型经纪”。但对于小机构而言，往往不体现为居间获利的经纪人，而是出于中标的需要。小机构为了中标，千方百计克服自身劣势，要么集中投入人力，要么压缩行政支出，要么在价格上寻求优势，而服务成本80%以上是员工薪酬，于是压低社工薪酬成为必然选择。由于机构管理层处于承上启下的位置，既是下淋效应的始作俑者又是连锁反应的推手，其经纪人化，容易矛盾迭出：（1）引发机构与社工的矛盾。由于机构管理层代表性下降，管理层与前线社工利益疏离，严重打击了士气，直接导致员工大量流失，埋下了劳资纠纷的种子，许多社工又把责任归咎于政府。立法会 CB(2)1490/09-10(06)号文件资料显示，福利界别非政府机构的员工流失率约为15%，远高于公务员系列社工的2.5%；社会工作者总工会资料显示，有27000名员工在“一笔过拨款”前入职，2006年仍在职的只余下15000人，累计流失率为44%。据香港社会工作人力需求联合委員会统计，2009-2010年度当年流失率为3.8%[3]。（2）引起服务对象的不满。由于员工大量流失，导致机构出现专业断层，服务质量下降，引起服务对象的不满，议员质问政府，压力集团呼吁社会，把政府推向了矛盾的前端。可以说，改革后机构、社工和服务对象均有怨言，政府压力陡增，社会总福利下降了。

另一方面，改革本身追求灵活性，为此配套新设了招投标制度，并追求公平性，灵活性与公平性之间互有瑕疵，同轨磨合，“化学反应”起伏不稳，造成多重负面效应。

实行整笔拨款津助制度后，政府主导放权，机构获得了自主权，对财政资金、服务资源和人力配置享有支配权和调度权，成为招投标主体。然而机构“松绑后”与机构自求收支平衡是同步发生的，“松绑后”的机构普遍感到竞标中获得政府订单并非易事。因此在投标中考虑的因素不单是服务素质，还有收入组织、政治判断、招标方关系（社署）等等。许多机构表示，在招投标过程中机构没有议价能力，政府对机构的偏好直接影响了招投标结果。政府放权与服务招投标都是福利新政，二者要匹配，才能发生“化学效应”，产生制度正收益。

代价二：诱发了机构内部信任的断裂。由于薪酬福利“压价”，同一机构多种用工制度并存，机构投标之前未与社工有效沟通等原因，大大降低了社工的归属感，容易造成社工对机构的不信任，也容易因同工不同酬引发不同项目、不同岗位社工之间的不信任感。

代价三：侵蚀了服务机构专业价值和定位。其一，招标服务清单与投标机构的认同存在摩擦。一般情况下机构对政府列出的四类招标服务只能选择听话与合作，有偏离社工价值观和侵蚀专业性之虞。这四类服务分别是：机构认为的政府作秀服务、政府各部门或服务单位互相推卸的服务、服务对象处于不同服务机构灰色地带的服务和社会控制服务。其二，招投标工作衍生了批量行政工作，减少了社工督导为前线社工提供支援、督导的时间，令前线员工服务质量下降。其三，标书、协议书硬性规定了工作数量，由于机构员工“杂金”，派生了投机行为或“捷径”行为，满足于完成任务，避重就轻，倾向采取容易可行的办法达标。其四，招投标办法疏忽了补救性服务的特殊性，特别是危机个案、长期跟进个案和密集介入个案，标的设定的 “定期开展个案”指标不适用。前线社工反映，不能够片面追求数量，否则会大量稀释补救性服务的资源，而致服务质素下降，埋下“悲剧”发生的种子。其五，招投标工作存在追求任务数量的倾向，可能是文本格式限制，可能是16个服务质素标准的不完善，但是市民的服务需求和满足状况即服务质素的真实状况被降格以求。这些均动摇了服务机构的根基，香港一些议员、机构董事会（股东）和前线社工对此招投标制度提出警示，称此举把福利界推向“退步的福利发展观”。

代价四：产生了新的不公平（招投标）。其一，部分招标办法和条款偏好大中型机构。“邀请提交建议书”招标办法规定，社署邀请合适的非政府机构提交建议书，按照社署厘定的资助额营办某项服务。大中型机构具备拟撰建议书的优势，可以安排专门小组或聘请顾问完成。实际上制作标书的优势也有利于大中型机构赢得竞争性投标。社署评标的评分办法规定，已建立服务网络及有能力汇集现有资源的机构分值高。这又有利于大中型机构。社署意欲让小机构联盟或合作，发挥协同效应。前线社工则称机构为中标，挤占了现有（资助）项目的资源，从而影响质素。由于处在改革初期，小型机构数量较多，此举客观上缩窄了改革的受益面。其二，“邀请提交建议书”投标方式操作不公平。此招标方式被大量运用，因评分比重未公开，未规定提交建议书前“应听取员工意见”，此举被诟病“过程不公平”。新的不公平，直接导致机构对政府的不满，间接导致社工对机构的不满。

 

四、改革的代价充当了群体性事件的“气”与“火”

按照应星先生的观点，群体性事件的发生机制是：结构问题产生草根行动者的“气”，“道德震撼”事件将“气”从弥散状态转入凝聚状态，“次级刺激”事件引爆“气”[4]。笔者认为，“气”凝聚后，形成“气场”，进入快速通道，充当“传暴序列”，尔后转为“火”，升级为“次级刺激”事件，最终引爆了“气”。从香港2007年11月爆发的社工群体性事件分析，罢工的机理与过程如下：

（一）生“气”环节。社工是维护社会公平的职业，是社会公益的标签。背叛公益，转向商业，属于结构问题。香港社工对机构董事会（股东）的“杂金”、“压价”和“空龄”行为深感失望，认为其借助港府的力量居间谋利，类似商业化运作，背离了公益品格。又如巨额储备金的逐渐形成，社工解读为机构法人背离公益精神，致使社工认为其被商人把持，引发行业性的职业压抑情结，引发了人们对港府福利政策进步性的质疑。于是，职业精神背叛产生了罢工之“气”。

（二）聚“气”环节。社工认定机构背叛公益，焦点集中于精神层面。当社工劳动报酬下降现象出现，社工怨气在物质层面落地，即有了发泄物和聚集载体。社署出台“2000年中点薪酬”标准，即政府拨款对薪酬计算标准取数为2000年的中点薪金，直接导致了社工收入下降。客观地说，公务员总薪级表的中点薪金只是社署采用的工具，无意规制或限制非政府机构的薪酬安排。许多机构认为不能够适应近年来人才市场的价格上扬，又为了获得最大财务保障，被执行为社工的薪酬上限。这样非社署新入职员工、续约员工均认为，他们的薪酬都在一个较长年份里达不到中点薪金水平，随着年资增长本应加薪，实际薪酬水平却对标2000年，在若干年后才回升到2000年的水平，属“负数”运动轨迹，令前线员工预期大跌。社工普遍感到收入下降，归因于政府，认为政府是始作俑者。这样，“气”集中于政府，气场越聚越大。

（三）传暴环节。随着“气”场聚集膨胀，快速通道出现了，成为“传暴序列”。储备金作为收入下降的物证，充当了快速通道。储备金是指香港社署提示受助机构进行财政储备的专项资金，目的是逐步消化相当于公务员待遇的定影员工（旧体制的“老人”）存量。社署安排此项制度，性质上属于“保险机构”。但在赢利型经纪人作用下的储备金异化为“传暴序列”，成为群体性事件的物证。储备金源于社署对“老人”采取的过渡期补助政策。社署规定在五年的过渡期内薪酬福利不变，第六年（即2006-2007财政年度）开始每年递减2%，直到相当于基准薪金为止。问题出在社署开的这个口子，既在实践中被机构加入了改革初衷以外的内容，又被社署自我破限，结果引来前线社工的游行罢工声讨。旧体制中未用拨款收回政府，机构不存在储备。社署“为了让以整笔拨款模式运作的非政府机构累积足够的资源，长远维持财政稳健及履行对定影员工的合约承诺”。自行突破了《整体拨款手册》关于机构累计储备水平不得超过该年度营运开支25%的规定，不设任何上限。截至2008年3月31日，162间接受整笔拨款津助的非政府机构中，储备率超过25%的有87家，占54%（见表1），累积储备总额估计约为22亿元。

表1：  162间接受整笔拨款资助的非政府机构在2008年3月31日累积储备的情况

注：上述储备情况是根据非政府机构最新提交的周年财务报告纪录而计算， 当中包括非政府机构在2004-2005至2006-2007财政年度所累积的储备，而25%的一般上限并不适用这些年度的储备。

对巨额储备产生的原因，各方解释不一。香港劳工及福利局局长张建宗先生解释，“一般来说，非政府机构的整笔拨款储备是因员工流动、精简和重整服务、架构重组，以及成功竞投新服务等情况而产生的”。非政府机构董事会（股东）的立场与政府基本相同。“前线社工、职工会及社工学生均认为，非政府机构是从削减员工开支，累积如此大额的储备，因为员工开支约占非政府机构资助额的80%”。在前线社工看来，机构管理层人为调低薪酬福利，不是出于财政困难，而是“有钱不花”，定影员工感到储备中有原属于自己的被剥夺的薪酬，反映出管理层已经摒弃了社工是最重要资本的营办理念，导向金钱至上。为此情绪压抑，无奈地表示“无任何方法阻止”。资深社工感到行业被“商人”把持，背离了助人自助的行业价值观，背离了公益精神，判断专业素质呈行业性滑坡态势，许多人不肯同流，选择转行。前线社工希望储备额用作员工福利用途。这与机构董事会（股东）的立场大不相同，后者主张用作投资，以取得更大回报。

（四）发“火”环节。气场在传暴序列中持续高亢，理智成分走低，政府失信行为被放大，成为群体性事件的“发火装置”。一方面，港府失信于机构。“根据新津助制度，其他费用会因应政府整体物价调整因素每年调整一次，该因素由港府统计处依据政府“购置其他物品和服务”的价格变动计算出来。每十二个月调整的其他费用资助实际上在翌年的四月才生效，导致部分非政府机构难以追上通胀。举例来说，在二零零七年八月至二零零八年八月期间，食物的综合消费物价指数上升了10.6%，但二零零八至零九年度的其他费用资助调整幅度（笔者注：1.4%）并未反映这个转变，部分提供膳食及住宿服务的非政府机构因而向独立检讨委员会表示机构入不敷支”[5]。又如社署许诺随物价上涨上浮其他费用水平，结果财政拨款的上浮幅度仅相当于同期物价的13%，政府欠账87%，另一方面，港府失信于社工。社署承诺社工薪酬随公务员加薪而加薪，事实上因机构“压价”，社工未能如愿且归因于政府。

（五）爆气环节。由于信任断裂同时存在于政府与机构、政府与社工、机构与社工（注：前述“代价二”）三个层面，破坏了团体信任文化，真相被人为隐藏，容易揉进一些似是而非的现象，形成虚实相交的冲击波，一触而发。社署规定，受助非政府机构员工薪酬架构与公务员脱钩，由机构自主决定。政府意在让机构放弃公务员薪酬参照系，为招标价中的薪酬估算基数选择留有空间，从而有效对接特首理念和弹性对接财政预算额度。执行上，社署疏于考虑公务员身份的2000名社署社工对民间社工的影响，本来公务员社工与民间社工不同酬现象属于正常的制度安排，结果被社工认定为同工不同酬；社署疏于考虑机构定影社工薪酬对新社工的冲击力，两种薪酬制度并存于社工机构，引发同工不同酬的争议；社署疏于考虑老员工年资接续问题，年资不认可成为老员工的普遍怨气，个体抱怨质变为群体声讨。信任断裂下三股合流，人心震荡。于是，香港社工走上街头，高喊“同工不同酬”和“年资要认可”的抗议口号，爆发了群体性事件。

 

五、改革是步入陷阱还是必须支付的代价？

对比新政与旧制产生的矛盾程度，新政产生的矛盾（“四个代价”）呈放大趋势。“黄宗羲陷阱”告诉我们，过于追求简单明了，有时反而会把事情搞得更复杂。社会福利领域实施整笔拨款津助制度改革后，操作路径和方法确实简单明了，但是产生的新矛盾更加复杂，罢工事件是典型的例证。改革到了一个关口，下一步，改革是步入陷阱还是闯关变通途？判断的依据大体有四条：一是改革的方向是否正确。按照系统论原理，结构性调整是改革的方向，决定改革成败。通过调整加快原有社会福利结构转型，优化要素配置，促进社会面平稳运行。这样的改革有利于社会进步。反向的改革可能因效率越高走得越远，即使取得局部的、暂时的收益，最终仍将统统失去，甚至因高效率形成的改革幻觉而加速失去。二是丧失的旧体制优势是否可以承受。如果丧失的过大，可能形成高位势能，极容易转化为高能量的改革阻力。三是改革风险的诊断是否到位。准确判断改革的风险，有助于从中发现改革的旋钮，使得风险向收益转化，而不是恶化为改革的包袱，甚至是屏障。四是既有的改革代价发生在哪个层面。如果发生在战略层面，需要调整战略；如果发生在执行层面，需要调整策略；如果发生在操作层面，需要调整技术性措施；如果发生在作业层面，需要个别微调。属于战略性调整的，需要检视改革方向；属于非战略性调整的，需要进行“代价升级可能性”评估。多层面发生的，按照代价最小化处理原则，统筹解决，组合配套，分层应对。

（1）改革的方向是正确的，结构性调整创设了新的社会福利发展局面

香港特首曾荫权在《二零零六至零七年施政报告》中首次提出，“公共开支不超过本地生产总值20%”，在其连任的最后一次施政报告，即《二零一一至一二年施政报告》中强调这一比例是财政纪律，并希望能够保持下去。实际上曾特首的理念，自上世纪九十年代公共行政改革已经开始，他提出压低公共开支体现“小政府”理念，以捍卫低税率这一香港赖以成功的经济特色。特首不主张公共福利开支扩张，认为虽然“容易受市民欢迎”，但是“一旦过度膨胀，会变成尾大不掉”。还举例说，“自金融海啸以来，欧洲不少政府陷入公共财政危机，被迫削减开支，结果引发社会暴乱，对此我们要时刻警惕”。可见，港府推行的是效率为先的文化，担心公共开支过大，希望自由市场发挥更多的积极性；也担心福利过度引发社会动乱。相比旧津制度体系，整笔拨款津助制度令政府更易控制福利支出，便于实现特首的施政纲领。新津助制度的关节点是，受助非政府机构员工薪酬架构与公务员脱钩，由机构自主决定。这与机构财力来源结构的走向是吻合的，即逐渐摆脱对政府财政的依赖性。港府通过竞争性招标，重新配置财政资源，促进依附型社会福利机构向竞争性自主型机构转型，逐步形成新的社会福利结构，使得社会福利事业的发展更多体现社会化的本质。这与港府“小政府、低税收”的总体定位是吻合的，可以说改革的方向是正确的。截至2008-2009年度，在173家受资助非政府机构中，有162家已自愿转行整笔拨款津助模式。在整笔拨款津助制度下，这162家非政府机构在2008-2009年度获分配的总津助额，占社署该年提供的基线经常资助金总额约99%。可见，经结构性调整，新的社会福利格局已经形成，改革的成果值得肯定。

（2）改革不可避免的代价是旧体制优势丧失，但利益分配的基本面呈良性

旧体制的优势在于，社工与机构之间无薪酬福利利益裂缝，源于政府直接控制和精细监管。新体制引入市场竞争机制，重构了机构与政府之间的利益关系。社工月薪酬50万元以上的才纳入监管范围，总体上归属机构直管。为了重构政府与社工机构和专业社工的关系，罢工事件后港府启动了修复机制：一是“放水”，根据公务员薪酬调整幅度发放额外拨款，为提高机构管理和服务效率增拨奖券基金（业务改善计划），为提高机构行政能力提供额外经常资助（2008年起）；二是“扶小”，对小机构予以补助和减免，鼓励小机构拓展新服务；三是“托底”，发挥社署社工应急作用（截止2010年3月31日，社署社工2028名，占17.5%），有效减缓民间机构可能产生的服务质量与数量的波动。这些措施保证了政府与社工界之间的利益分配结构整体稳定，有效平复了体制转换过程中的改革创伤。

（3）改革的症结在于赢利型机构，改革的风险源于前线社工承受过重的改革成本，未来均可以扭转

虽然利益分配的基本面呈良性，但由于机构大都是赢利型经纪人，而不是保护型经纪人，实际产生了政府决策层不愿意看到的利益关系扭曲，这就是改革的症结所在。实行整笔拨款津助制度后，机构管理层与前线社工的利益关系从“一江水”变成上游控流下游的水系。控流关系并不必然导向“漏斗效应”。也就是说，建立社工薪酬福利增长机制与机构管理层利益没有必然冲突，可以“双赢”，关键是抑制机构管理层的利益扩张冲动。如果抑制不当，前线社工承受过重的改革成本，改革就会出现反弹，容易引发群体性事件。过重的改革成本体现在三个方面：

其一，港府推行“2000年的中点薪酬”制度，在机构操作层面，导致前线社工收入下降，令社工看淡预期，呈“负数效应”。

其二，港府实施“资源增值计划”和节约措施，此措施推波助澜，呈“减法效应”。启动整笔拨款津助制度伊始，政府即实施“资源增值计划”，后又推行节约措施，以应对沉重的财政压力和国际金融危机。政府推行节支措施，比较谨慎。首先照顾了小机构的财务困境。2000-2006年度年受助额不足300万元的小型机构（共77家）共节支5.3%，年受助额超过300万元的非小型机构节支9.3%，两类机构累计节支6.5%（见表2），从财政拨款中扣除。其次，照顾了新服务。自2008年1月1日起，所有由受资助非政府机构承办的新服务均不再受资源增值计划和节约措施影响。但是，许多非政府机构误判，认为其替政府节支了9.3%，忽略了新服务的豁免，忽略了离目标的余额2.8%（1.95亿元）款项由社署承担的事实。一些机构认为政府此举是不守信用，在制度与合约之外推行节支措施，再论2000年低基数核拨薪酬，令机构陷入财政困境。此论调在福利界罢工中起到推波助澜的作用。事实上，政府遵守了制度约定，随公务员加薪而加薪，2007年9月增拨3.3亿元港币，2008年9月增拨3.38亿元港币。客观地说，政府是基于不可预见的国际形势予以减薪，又是遵守制度合约随公务员加薪而加薪的。但民众夸大了减薪额度，忽略了加薪事实，是否是机构管理层制造了“漏斗”，抑或其他原因，值得深思。

表2：     2000-2006年受助非政府机构节支一览表

 

其三，机构未把政府额外拨款全数用作调整员工薪金。

如果抑制得当，丧失的旧体制优势是可以承受的，扭曲的利益关系是可以扭转的。笔者建议，加大对机构的规制，建立经济杠杆和黑名单制度，使得他们的利益诉求回归到合理的范围，不以牺牲社工薪酬福利换取机构的发展。运用经济杠杆的时候，筹划“削峰平谷”性质的财政预备金和储备金，十分必要，以应对经济不景气年度的公共之需。

（4）改革的代价属于非战略层面的阶段性产物，代价升级是可控的

前述的“四个代价”，矛盾集中在机构董事会（股东）和政府执行者之间，或者经纪人化，或者侵蚀专业定位，或者诱发内部信任断裂，或者产生招标不公平，均属于执行层的问题。储备金的功能被扭曲，各方各执一词，源于受助机构的不当行为，属于操作层的问题。后经社署默认，转化为执行层的问题。但储备金的主要功能没有异化，仍然是保障新政持续运转的财力基础。既然战略层面没有问题，判断代价升级可能性显得十分重要。社署早在2002年发出了《领导你的非政府机构——机构管治》的参考指引，并在廉政公署的协助下，于2003年发出了5件反贪指引，如《非政府机构合约的批出和管理》、《非政府机构存货管理》、《非政府机构的人事管理》等。为提高机构管治能力，开展了系列培训，发放了定向补助款，2007年还派发了刊物《在转变时刻中领导非政府机构——启思集》。这些措施基本保障了政府资金运作的透明、公平、有序，有效预防了贪污事件的发生，使得市民对社工界的信用保持良性。但由于若干环节的执行操作不当，改革新政走了弯路，表层是收入分配机制出错，深层是磨合期的新政抗压力脆弱。为增强新政的抗压力，阻止改革代价升级，港府除了采取前述的“放水”、“扶小”等财政措施外，还采取了一系列技术措施，强化政府与机构、机构与社工之间的沟通与互信。如社署招标文件评分比重公开制、社署解释整笔拨款方法制、机构财政困难通报制、机构财政预算列明社工薪酬制、机构投标文书咨询员工制等。

事实上，改革的代价还不止于改革本身，因现存制度与改革新政之间不匹配，推动了改革风险的形成，也应计入改革代价。港府的自我修复力扩展到了改革之外，大大减轻了对新政的冲击力。具体地说，因奖券基金资助制度与整笔拨款津助新政不匹配，产生了改革以外的财务压力，诱发了机构充当了赢利性经纪人。这个压力是指奖券基金资助项目规定了大额补助金的下限（欲购家具及设备每项金额须超过10万元，欲购大型翻新工程的金额须超过50万元）和机构整体补助金占经常性拨款的上限为1%，使得项目维修费用缺口难以支付，只好由整笔拨款津助额支付，从而挤占了前线社工应付薪酬款。或者推迟这两项业务直至累计金额超过下限，才申报补助。为减轻新政推行的阻力，社署将家具和设备购置补助金的下限调减为5万元，将整体补助金比例上限调增为1.5%。

（5）政府与利益攸关方保持常态对话机制与改革的阻力成反比

改革前，整笔拨款津助制度取得了各方共识，所以改革初期进展顺利，几乎没有阻力。改革中，港府与机构之间沟通不畅。比如，机构认为整笔拨款计算方法不透明，政府所拨款额不足以应付现实需要。又如政府与机构对公开招投标的认识分歧，机构认为提交建议书和竞争性投标的过程有失公平。再如，机构认为政府受理投诉的机构不独立，社署与整笔拨款津助督导委员会均不合适。由于沟通不畅，政府与机构之间的不信任增加了，机构不能够很好履行对社工的付薪责任，政府的招标行为受到质疑。政府却未能及时发现这些信息，未能有效预防群体性事件的发生，改革遭遇群体抗议。罢工事件发生后，新组建的整笔拨款独立检讨委员会开放了4条沟通渠道：提交书面意见、会面、出席研讨会（论坛）、出席听证会，听取了相关团体、机构董事会（股东）、服务使用者、社工和市民等各方意见。于2008年12月形成了36条书面意见，直接向劳工及福利局局长报告，所提意见全部被采纳。罢工事件距今已有3年多，社工界发展比较平稳，在职人数增长了9.7%，社工平均年资增长了0.7年，离职率下降了19%[6]。这充分说明，港府在罢工事件后采取的措施相当有效。可见，常态对话机制是取得改革共识的关键，是有效预警改革风险的保障。如果改革是在没有取得共识、没有充分预警信息的情况下进行，风险和代价将成倍增加。

综上所述，改革的方向是正确的，利益分配的基本面呈良性，改革的症结与风险已经找到，政策利益攸关方保持常态对话机制，改革者建立了自我修复机制并愿意支付改革的成本，有了这五个条件，笔者认为，改革的代价是可控的，改革不会滑向陷阱。

 

六、社会福利政策改革转换器的通用机制

在已知改革代价不可避免的前提下，统合运用次优机制实现代价转换，避免改革陷阱的技术作业过程，称为改革转换器。次优机制是基于“天然制度缺陷”的假设，任何改革措施不可能根除制度缺陷，只可能具有帕累托改进作用；任何改革不可能实现所有的目标，只能是在多重目标函数约束下找到一个相对的平衡点。当一种效率更高的制度替代一种效率较低的制度，旧制度将仍保持惯性，改革新政一定是从旧制度脱胎出来。比如本例香港社会福利改革，以整笔拨款津助制度替代修订标准成本模式、模拟成本资助模式，前者较后两者效率高。但在改革推行中，社工薪酬与公务员挂钩的旧制度特征呈现刚性，以至于港府不得不专项拨款，以保证社工薪酬与公务员加薪同步，否则引发社工界震荡。新政脱胎靠的是建立具有可行性的次优机制，次优其实是是最优解。在这套机制中，改革者必须全程激活信息和资源两大基本要素，对不可避免的改革代价采取源头阻断、停止不良反应和过程均衡的组合办法，连续技术作业，切实转换代价，使之成为合理的中介。这个中介主要发挥旋钮作用，把社会代价转换为社会良序，即改革转换器的基本功能。通常情况下，改革转换器的正常运转有赖于以下五个机制的建立。

（一）信息沟通机制，发现改革症结

香港政府为政策制订设置了严密的程序，建立了比较顺畅的信息沟通机制。信息沟通顺畅，有助于即时捕捉问题，有助于全程跟踪问题症结。首先，在政策草拟阶段，注重内部沟通。要求上层官员回复下层官员的意见，规定内部会议记录两周内必须发给有关部门。其次，在政策咨询阶段，注重多渠道咨询。开通政策发展委员会咨询、立法会咨询、社会福利咨询委员会咨询和公众咨询多条渠道。公众咨询的形式多样，既有互联网问政、绿皮书、市民论坛、“会堂会议”、“协商性民调”等咨询形式，也有利益团体及机构股东正式或非正式会议等形式。咨询后，政府一般要作出总结及回应。其三在决策执行阶段，接受议员质询，答复社团意见书，处理服务对象的投诉等等。其四，在决策后的协调与检讨阶段，注重容纳不同意见。要求政务司长全力支持持不同意见的政策局长，保证政策反诘的足够空间。借助分层沟通机制，实现了决策层、执行层、操作层和作业层之间的“上情下达”与“下情上报”，实现了政府对公众需求的迅速回应。比如。其五，在政策生命周期的全程，注重政府、社会之间“内情外报”与“外情内达”传导机制的顺畅。香港是新闻传播自由的社会，对政府高层决策了解真实情况起到非常重要的作用。据《香港新闻媒介表现研究》报告[7]，香港媒体报道中，平均有四成的报道曾引用政府官员意见，不到两成的报道曾引用公司企业及商界人士的意见，差不多两成的报道曾引用专家学者的意见，两成曾引用普通市民的意见。批评报道比例最高的两份报纸──《东方日报》及《苹果日报》，分占读者比例最高的前两位，两者总量高达读报人口72%，而主要的批评对象是本地政府及有关管治架构。其中《苹果日报》的报道经常引用普通市民的意见，超过三成。

（二）资源配置机制，提供全程摄能

为有效解决社会问题，需要有效配置公共资源，配置的方式是提供高质量、低成本的公共物品。这在西方发达国家政府推行“新公共管理”的实践中得到证明。西方的重要发现是：“行政能力是一种非常重要的竞争性资源”，“公共服务领域存在市场”。长期以来，行政能力建设以权威为中心，不可避免地产生过度干预市场和不够透明的弊端，出现政府失灵现象。为矫枉过正，人们借助市场的力量促进政府走向灵活、高效和廉洁发展的轨道。但是，市场的力量也不可迷信，它可能损害公平、正义，它提供公共品同样存在低效率的情况，使得政府丧失社会责任。如何控制好政府与市场这两支最基本的力量，西方发达国家开出的药方是“合约制政府”，把合约作为公共治理的中心。政府及其部门位居“掌舵者”，把公共产品和服务供给的“划桨”任务委托给代理人，代理人（执行代理机构或购买机构或管制机构）又可把供给任务具体化，委托给企业、非政府组织、事业单位完成（生产）。掌舵者与划桨者，划桨者与生产者之间委托的形式是“协议”，委托的方式可以是招标、竞标也可以是允诺性合约和意向性合约。合约成立的前提是竞争，大体有四种形式：一是国有（公营）组织和私营组织竞争，迫使国有组织表现得跟私营组织一样好[8]；二是政府以购买服务的形式，迫使私营组织之间进行竞争；三是促进国有组织内部竞争，比如学校之间、医院之间的竞争；四是以权力下放的形式促进地方政府之间竞争。在竞争过程中，中标组织为了获得自身利润（盈余）最大化，不得不采取有效措施提高生产效率，降低营运成本。值得注意的是竞争性环境是主要的，所有制形式不必然导致竞争，私营组织也存在垄断，私营化与竞争性市场结构相比，后者才是关键。香港实施整笔拨款津助制度后，政府以购买服务的形式，彻底剥离了“划桨”的职能。剥离的基本方式是在公益领域运用招投标工具，培育多个竞争性民间主体，而不是依赖性民间主体；剥离的主要方法是快速市场化，港府的招标方式不限于公开竞投，大量运用“邀请提交建议书”和“原址扩展服务”招标办法，对每一项招标服务的评估均以同一把尺子衡量（此举虽被诟病“麦当劳式的发展”），快速推动了市场化进程，逐步形成了竞争性市场结构；为修补市场失灵，港府运用了积极补贴政策和过渡性的“定影员工”制度安排，化解和降低了快速市场化带来的部分风险。

 

（三）防火墙机制，构筑源头阻断阵地

为避免改革的代价演化成社会的不稳定因素，需要建立代价转换机制，针对风险源，从源头设置改革转换器，层层建立互为联动的减压阀门体系。就本例而言，一是构筑机构防火墙。修改政府购买服务的招标规则和评估标准，避免机构追求利润，避免机构把成本转嫁给社会，鼓励和支持机构在管理上挖潜增效，不给机构利用政策压低薪酬福利和人才“掉包”的制度空间。二是构筑政府防火墙。政府宜开展政策风险研判工作，即新政的风险点在哪里？这需要对改革的依靠力量进行研判。改革者的主体力量、基础力量和配合力量在哪里？哪些力量值得信赖的？哪些力量是可控的？哪些力量可能是不可预计的？就整笔拨款津助制度新政而言，政府无疑是改革的主要推动者，改革主要依靠机构董事会（股东），改革需要前线社工的基础支撑，改革需要社工自治组织的配合与支持。前线社工中的公务员是值得信赖的，也是可控的。改革的利益既得者——定影员工也是值得信赖的的，但他们的利益与非定影员工一样，不再与政府直接关联。而是由承上启下的中间层，即机构董事会（股东）掌控，政府只能规制，不能够深入机构内部做细节安排。那么，机构的董事会（股东）对政府改革意志能否正确理解，能否与政府达成一致的利益主张，特别对新政旧制的衔接方面能否取得共识，是关键。如果机构董事会（股东）在实际运作中不代表前线社工的利益，偏离了民意，产生了“漏斗效应”，政府矫枉过正的措施有哪些？从前文分析，社署对薪酬福利的刚性支出性质认识不深，对机构董事会（股东）转向经纪人的动向研判不足，对前线社工的利益期望值误判，对定影员工的保护缺乏博弈视野，对矫枉过正的措施准备不足。一系列的不足，导致改革新政不能够配套运行、相互支撑和自我修复。三是构筑司法防火墙。对群体性事件不在政治上定性，完全从法律角度看待和处理问题，以不危害公共安全和破坏社会秩序为底线。重视公共关系在警民关系建设和群体性事件处置中的作用，培养沟通能力较好、公关能力较强的警民关系主任，以便警方及时发现和处理民众中的不稳定因素。注重发挥警方谈判专家组的作用，平时开展仿真演练和事件机理模拟实验，以利于未来在事发现场与抗议者的沟通交流，为平息人群骚乱创造条件。四是构筑媒体监督防火墙。在新闻自由的环境里，媒体作为各种利益表达与聚合的公共平台，代表社会良知，这个定位是科学的，政府应积极引导媒体到位，探索政府主导舆论的新办法，探索媒体超越资本力量和维护公信力的新机制，探索对自媒体的依法问责机制，对酝酿中的群体性事件预警报道，对已爆发的迅速回应公众疑问，做到在突发事件和敏感问题上不缺席、不失语、不妄语。

（四）反危机操作机制，停止不良反应

如果及早采取措施，“删除”任何一个因素，整个事件的因素链就会发生断裂，其因果关系也会随之发生变化，重大群体性事件就可以避免。如果不及时发现和拆除，个体情绪（“气”）自燃，很容易蔓延为群体情绪（“气场”）的并自我加压、再加压直至彻底释放，酿成群体性事件。“断气”、“熄火”，及早停止不良反应，是一个系统工程。首先要建立网上网下并重的常态对话机制，让社工充分参与机构制度的运作，让机构和社工充分参与福利政策的全过程，塑造政府形象；其次要建立发达的利益均衡机制，以强化社会协商为核心，聚焦精神共识和物资实惠，综合运用商谈、对话、讨论、谈判和心理辅导等方式，各方诚实守信，并充分发挥社会组织和议员的作用，凝聚和提炼利益，促成集体表达，广开诉求表达渠道，支持利益攸关方依法自主解决相互之间的矛盾；第三要建立健全专案管理机制，预案在先，建立紧密型情报信息网络，排查各类隐患，分析对象规模、诉求性质、激烈程度和发展趋势等情况，形成疏导化解的工作建议，进一步完善总指挥、现场指挥、直接指挥三级指挥体系，发挥隐蔽待命、“加一理论”等有效机制[9]的作用，严密控制现场主体、现场环境和现场舆论，科学实施专案管理。

（五）过程补偿机制，均衡改革代价

为均衡改革代价，进行过程补偿是必要的。过程补偿机制分为两类，一是弥补型。即配套推出相关措施，弥补先前决策的不足。如2001年社署为促进机构改进服务质素和效率，推出“业务改进计划”，每家机构最多可申请400万元。又如社署为推进新服务，规定新服务项目不适用“资源增值计划”和节约措施。二是再分配型。即政府通过二次分配和社会保障体系，对代价承担主体进行必要的补偿。社署于2007年9月和2008年9月两次增拨社工薪酬（33000万元），这是在公务员加薪的背景下进行的，是港府改革目标以外的行为。推行整笔拨款津助制度改革时，社署宣布社工薪酬与公务员脱钩，此举意在通过再分配补偿前线社工。又如社署为照顾对小型社工机构的财务困境，补助其“中央行政费用”，2005年免除其 “资源增值计划”的部分义务和节约措施等。再如，为实际有困难的机构，自2008——2009年预算度起延期执行“递减薪金”（年2%）的规定。这些措施客观上弥补了改革进程中产生的新的不公平，减缓了改革对社会面造成的局部震荡。

2012年3月13日于深圳 

 

注释：

[1]曾凯，男，福建泉州人，汉族，1973年1月出生，法律大专毕业，时任深圳市民政局办公室主任科员。2006年参加民政部筹备国务院第十二次民政会议起草写作组工作。曾经在福建省民政厅政策理论研究岗位上工作。现为社工中国网特约评论员。

[2]香港整笔拨款独立检讨委员会《整笔拨款津助制度检讨报告》第1页，2008年12月。

[3]参见《社会工作人力需求系统2010年报告书》第2页。

[4]   参见中国政法大学社会学院应星《“气场”与群体性事件的发生机制——两个个案的比较》，《社会学研究》2009年第6期。

[5]香港整笔拨款独立检讨委员会《整笔拨款津助制度检讨报告》第54-55页，2008年12月。

[6]根据《社会工作人力需求系统2010年报告书》第2页和第38页的数据计算得出。

[7]香港浸会大学传理学院的郭中宝、黄煜、杜耀明、陈芳怡，2008 年12月。

[8]见《1979年世界发展报告：世界中的政府》，北京，中国财政经济出版社，1997年。

[9]隐蔽待命指在适当警力到达现场控制局面的同时，大批警力在现场之外隐蔽待命，根据事态发展随时调配使用，以避免“大兵压境”激起群体的反抗心理。“加一理论”即警察使用的武器警械只能比对方高一级，以制止对方和保护自身不受伤害为目的。

责任编辑：余华龙

文章来源：http://theory.swchina.org/research/2014/0731/16287.shtml