政府主导下社工发展策略-以唇腭裂示范项目为例

 

本文系中国青年政治学院硕士学位论文  作者：董小源

原题：政府行政主导下的社工发展策略研究 ——以唇腭裂儿童社会康复示范项目为例

第一章  绪论  

第一节  研究背景

一、中国特色的社会工作发展环境

在我国情境下研究社工机构与政府的关系，必然要考虑我们独特的社工发展环境。

（一）社会服务领域“大政府、小社会”格局

中国政府通过对社会福利资源的垄断得到人民拥护，维持其权威性，在社会福利服务领域仍然是主体提供者。[1]资源问题是所有社会组织在发展时要考虑的首要问题，没有资源，社会组织的工作必将面临伦理的与物质的双重考验。大政府的格局下公益性的非政府组织很难得到体制内的福利资源，加之注册登记的门槛高，双重管理的过程繁琐，公众的认知程度低，其生存发展处于比较艰难的地步。[2]在目前看来，社会组织的发展离不开政府的推动。虽然现如今有诸多的呼吁，希望形成“大社会、小政府”的新格局，并且福利服务领域已经出现了由政府主管承担，向政府和非政府组织合作分担的方向转变，但是就目前的情况看来，社会组织只能不断摸索与争取，不能是一蹴而就的愿景。

 

（二）政府的权威性被牢固推崇

政府权威，指政府在管理公共事务过程中形成的得到人民认同的威望和影响力。老百姓相信政府、依靠政府，是由我们国家长期以来的文化传统影响形成的。人民一方面对于由政府出面组织的活动会有本能的认同感，另一方面也认为政府应该“问计于民”，做人民生活的保卫者。改革开放以来，我们习惯了“集中力量办大事”，也坚信政府作为上层的调控者，能够宏观地着眼全局，号召并集合最优秀的力量完成某一项工作。在社会服务领域，相比单独个体组织的社会服务，服务对象更信赖由政府提供的服务。老百姓对于政府权威的牢固推崇，帮助社会组织在得到政府支持后的运行减少了很多阻力。

（三）社会工作的专业发展问题百家争鸣

作为一个“舶来品”，社会工作的特殊背景导致社会工作专业必须要把握其专业性，并且融入到社会发展之中。无论是王思斌认为的嵌入性发展，还是多方建构的过程，社会工作作为一个维稳的专业必然要在社会大发展中发挥更大作用。在此种背景下，中国社会工作的发展如何与政府恰如其分地相处，还需要社会组织在实践中继续摸索。

 

二、政府财政大力支持社工服务

（一）政府认识到社工的价值

2010年4月，中央组织部、人力资源和社会保障部发布《我国人才队伍建设中长期发展纲要》，将社会工作人才列为国家重点发展的六类人才之一；2011年10月，中央18部委办联署的《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》发布；2012年4月中央19部委办连署《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011——2020）》发布。这一系列文件的颁布实施，对于中国社会工作制度建设和人才队伍建设起到极大的推动作用。

2012年11月，民政部和财政部联合发布《关于政府购买社会工作服务的指导意见》，首先提到要“充分认识政府购买社会工作服务的重要性与紧迫性”，指出政府购买社会工作服务，是政府利用财政资金购买“具有专业资质的社会组织和企事业单位”的服务。[3]在此背景下，各类社会服务机构得到了迅速发展，为社会工作专业的人才提供了广阔的工作领域。

 

（二）政府通过购买社工服务着眼建构有序社会

归纳近年来政府关于购买社工服务的文件，其购买出发点基本可以分为两部分：一是建构加强社会工作专业人才队伍建设、促进民办社工机构发展，营造政府大力支持民办社工机构，积极参与政社合作的良好氛围；二是探索创新公共财政投入方式、改进社会服务提供形式、推动政府职能转变，以保障和改善民生为根本出发点，满足人民不断增长的个性化需求，进一步完善现代社会服务体系，促进社会事业健康发展。结合以上两点看来，政府支持社工，需要由社工这个专业的角色起到增进人民福祉从而稳定社会秩序的作用，落脚于社会的和谐，实现社会福利多主体共同推进的良好态势。

（三）政府强化对于社工服务的管理

政府在大力开展购买社工服务的同时，对于服务项目的监管力度也在加强，严格资金管理，确保资金使用安全规范、科学有效。加强项目运作过程中的监管，按照政府购买社会工作服务合同要求，对专业服务过程、任务完成和资金使用情况等进行督促检查。多数购买服务的文件要求建立由购买方、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，及时组织对已完成社会工作服务项目的结项验收。积极推进第三方评估，发挥专业评估机构、行业管理组织、专家等方面作用，对服务机构承担的项目管理、服务成效、经费使用等内容进行综合考评。坚持过程评估与结果评估、短期效果评估与长远效果评估、社会效益评估与经济效益评估相结合。

加强政府购买社会工作服务宣传交流。政府购买的另一个评估侧重则是考察项目承接人是否发挥了足够的社会宣传作用，联系各类新闻媒体作用，增强社会各界对政府购买社会工作服务的认同与支持。通过传媒平台的推动，建立健全政府购买社会工作服务信息管理平台，依托信息网络技术，更好地开展需求调查、政策宣传、信息公开等工作。

 

第二节  研究主题

本文主要探讨在政府强力助推社会工作发展的今天，如何减弱行政主导的影响，保持社会工作的专业独立性。揭示了政府强力建构的倾向性问题，希望不要用行政主导影响专业发展，让社会工作按照专业的特点去推行。

过去，在社会工作没有作为一个专业提出的时候，政府行政在做社会福利服务的部分。现在社会工作大发展，政府转变职能，对于社会工作的认识越来越高，投入越来越大，特别是从资金上强力助推社会工作发展。但是在政府强力构建的背景下，它对社会工作的影响实际上是过去行政的社会工作模式，在这种模式下政府主导着社工的服务对象、服务方式、经费使用、服务周期等环节，对社会工作的管理完全是既有的行政套路。一方面由于政府部门对社会工作并不完全了解，加之缺乏对实际情况的考虑，其决策也与专业内容和方式存在偏差；另一方面由于这些社团对政府的财政依赖性很大，必须按照它的理解和期望去开展服务，政府主导由于行政要求使得社会工作专业发展有一些偏向，这些都不利于具有价值观和伦理情怀、关注服务对象实际需求、不图物质回报的社会工作专业的发展。事实上伴随着这种行政模式，本项目运行的很多时候，社工不得不停下来权衡政府的思路，以图尽量达到双赢的效果，如果应对财政要求、对案主负责还是对政府负责等问题层出不穷。这些实际工作中的困难让社工不得不担忧专业的发展前途，于是呼吁在政府强力主导专业发展的今天，适当要减弱行政色彩，给予社会工作必要的自由和专业的主导，发展一个强有力的社会工作专业。

 

第三节  研究问题和分析框架

社会工作者迫切期望自己的专业得到大发展，拥有政府的支持无异于如虎添翼，然而政府在提供支持的同时，行政性的主导方式又带来了负面的影响。在这样一种矛盾中，社会工作者和政府应该如何努力，才能促进社会工作发展，发挥其社会效用，同时又能保持专业独立性和发展方向。作者试图通过收集资料，回答以下问题：

一是中央财政项目的申报立项过程是否有行政主导的色彩？

二是中央财政对于项目运作的要求是否有不合适之处？

三是我们项目运作中，社会工作者是否感觉到受制于政府的要求？

四是社会工作者如何寻求行政主导和专业主导的平衡点？

本研究尝试建立政府行政主导下社会工作的独立发展之路，并结合唇腭裂儿童社会康复示范项目的运行过程，建构适合的社会工作发展对策。具体研究分析框架如下：

首先，分析政府的政策目标及方案，了解其大力助推社会组织发展的背景和初衷。

其次，分析社会工作在项目运营中遇到和看到的问题。

最后，通过归纳社工项目经验及其他文献策略，整理得出政府行政主导下的社工发展策略。在我国情境下研究社工机构与政府的关系，必然要考虑我们独特的社工发展环境。

 

（一）社会服务领域“大政府、小社会”格局

中国政府通过对社会福利资源的垄断得到人民拥护，维持其权威性，在社会福利服务领域仍然是主体提供者。[1]资源问题是所有社会组织在发展时要考虑的首要问题，没有资源，社会组织的工作必将面临伦理的与物质的双重考验。大政府的格局下公益性的非政府组织很难得到体制内的福利资源，加之注册登记的门槛高，双重管理的过程繁琐，公众的认知程度低，其生存发展处于比较艰难的地步。[2]在目前看来，社会组织的发展离不开政府的推动。虽然现如今有诸多的呼吁，希望形成“大社会、小政府”的新格局，并且福利服务领域已经出现了由政府主管承担，向政府和非政府组织合作分担的方向转变，但是就目前的情况看来，社会组织只能不断摸索与争取，不能是一蹴而就的愿景。

（二）政府的权威性被牢固推崇

政府权威，指政府在管理公共事务过程中形成的得到人民认同的威望和影响力。老百姓相信政府、依靠政府，是由我们国家长期以来的文化传统影响形成的。人民一方面对于由政府出面组织的活动会有本能的认同感，另一方面也认为政府应该“问计于民”，做人民生活的保卫者。改革开放以来，我们习惯了“集中力量办大事”，也坚信政府作为上层的调控者，能够宏观地着眼全局，号召并集合最优秀的力量完成某一项工作。在社会服务领域，相比单独个体组织的社会服务，服务对象更信赖由政府提供的服务。老百姓对于政府权威的牢固推崇，帮助社会组织在得到政府支持后的运行减少了很多阻力。

 

（三）社会工作的专业发展问题百家争鸣

作为一个“舶来品”，社会工作的特殊背景导致社会工作专业必须要把握其专业性，并且融入到社会发展之中。无论是王思斌认为的嵌入性发展，还是多方建构的过程，社会工作作为一个维稳的专业必然要在社会大发展中发挥更大作用。在此种背景下，中国社会工作的发展如何与政府恰如其分地相处，还需要社会组织在实践中继续摸索。

二、政府财政大力支持社工服务

（一）政府认识到社工的价值

2010年4月，中央组织部、人力资源和社会保障部发布《我国人才队伍建设中长期发展纲要》，将社会工作人才列为国家重点发展的六类人才之一；2011年10月，中央18部委办联署的《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》发布；2012年4月中央19部委办连署《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011——2020）》发布。这一系列文件的颁布实施，对于中国社会工作制度建设和人才队伍建设起到极大的推动作用。

2012年11月，民政部和财政部联合发布《关于政府购买社会工作服务的指导意见》，首先提到要“充分认识政府购买社会工作服务的重要性与紧迫性”，指出政府购买社会工作服务，是政府利用财政资金购买“具有专业资质的社会组织和企事业单位”的服务。[3]在此背景下，各类社会服务机构得到了迅速发展，为社会工作专业的人才提供了广阔的工作领域。

（二）政府通过购买社工服务着眼建构有序社会

归纳近年来政府关于购买社工服务的文件，其购买出发点基本可以分为两部分：一是建构加强社会工作专业人才队伍建设、促进民办社工机构发展，营造政府大力支持民办社工机构，积极参与政社合作的良好氛围；二是探索创新公共财政投入方式、改进社会服务提供形式、推动政府职能转变，以保障和改善民生为根本出发点，满足人民不断增长的个性化需求，进一步完善现代社会服务体系，促进社会事业健康发展。结合以上两点看来，政府支持社工，需要由社工这个专业的角色起到增进人民福祉从而稳定社会秩序的作用，落脚于社会的和谐，实现社会福利多主体共同推进的良好态势。

 

（三）政府强化对于社工服务的管理

政府在大力开展购买社工服务的同时，对于服务项目的监管力度也在加强，严格资金管理，确保资金使用安全规范、科学有效。加强项目运作过程中的监管，按照政府购买社会工作服务合同要求，对专业服务过程、任务完成和资金使用情况等进行督促检查。多数购买服务的文件要求建立由购买方、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，及时组织对已完成社会工作服务项目的结项验收。积极推进第三方评估，发挥专业评估机构、行业管理组织、专家等方面作用，对服务机构承担的项目管理、服务成效、经费使用等内容进行综合考评。坚持过程评估与结果评估、短期效果评估与长远效果评估、社会效益评估与经济效益评估相结合。

加强政府购买社会工作服务宣传交流。政府购买的另一个评估侧重则是考察项目承接人是否发挥了足够的社会宣传作用，联系各类新闻媒体作用，增强社会各界对政府购买社会工作服务的认同与支持。通过传媒平台的推动，建立健全政府购买社会工作服务信息管理平台，依托信息网络技术，更好地开展需求调查、政策宣传、信息公开等工作。

 

第二章  研究主题

本文主要探讨在政府强力助推社会工作发展的今天，如何减弱行政主导的影响，保持社会工作的专业独立性。揭示了政府强力建构的倾向性问题，希望不要用行政主导影响专业发展，让社会工作按照专业的特点去推行。

过去，在社会工作没有作为一个专业提出的时候，政府行政在做社会福利服务的部分。现在社会工作大发展，政府转变职能，对于社会工作的认识越来越高，投入越来越大，特别是从资金上强力助推社会工作发展。但是在政府强力构建的背景下，它对社会工作的影响实际上是过去行政的社会工作模式，在这种模式下政府主导着社工的服务对象、服务方式、经费使用、服务周期等环节，对社会工作的管理完全是既有的行政套路。一方面由于政府部门对社会工作并不完全了解，加之缺乏对实际情况的考虑，其决策也与专业内容和方式存在偏差；另一方面由于这些社团对政府的财政依赖性很大，必须按照它的理解和期望去开展服务，政府主导由于行政要求使得社会工作专业发展有一些偏向，这些都不利于具有价值观和伦理情怀、关注服务对象实际需求、不图物质回报的社会工作专业的发展。事实上伴随着这种行政模式，本项目运行的很多时候，社工不得不停下来权衡政府的思路，以图尽量达到双赢的效果，如果应对财政要求、对案主负责还是对政府负责等问题层出不穷。这些实际工作中的困难让社工不得不担忧专业的发展前途，于是呼吁在政府强力主导专业发展的今天，适当要减弱行政色彩，给予社会工作必要的自由和专业的主导，发展一个强有力的社会工作专业。

第三章  研究发现

第一节  个案介绍

 

一、中央财政支持社会组织参与社会服务项目

（一）政策背景和内容

为了充分调动社会组织参与社会服务的积极性，发挥社会组织在创新社会管理和构建社会主义和谐社会中的积极作用，2012年起至今，中央财政连续三年安排专项资金，支持社会组织参与社会服务。在民生问题日益被提上议程的今天，社会组织被承担了更多社会福利的责任。资助对象为在民政部门登记的社会团体、基金会和民办非企业单位等社会组织，引导社会组织围绕党和国家工作中心，参与社会服务，履行社会责任，积极发挥作用。这对构建对社会组织引导型的政策体系，指导和调动社会组织在社会服务领域发挥积极作用。

1.支持四类社会组织发展，着重于落后地区、特殊人群的福利服务

2012年，具体资助社会组织开展以下四类项目[①]：

第一，发展示范项目：重点用于资助四川、云南、西藏、甘肃、青海、新疆等西部地区困难社会组织必要的服务设备购置和服务设施完善等，支持其提高经费保障水平，改善服务条件，增强开展公益慈善项目的能力。

第二，承接社会服务试点项目：资助规模较大、职能重要的全国性社会组织和具有较强区域辐射功能的社会组织承接社会救助、扶贫救灾、社会福利、社区服务等方面的社会服务。

第三，社会工作服务示范项目：资助符合条件的社会组织重点围绕城市流动人口、农村留守儿童、社区老年人、残疾人、社区矫正人员、受灾群众等特殊群体的需求，开展困难救助、心理辅导、综合性社会支持网络构建等社会服务。

第四，人员培训示范项目：对社会组织负责人、业务工作人员进行法律法规、项目运作、业务技能、专业知识等方面的培训。

 

（二）政策特点

资金支持力度大、社会工作项目空间充足。项目预算总资金2亿元左右，发展示范项目大约5000万元，承接社会服务试点项目大约6000万元，社会工作服务示范项目大约7500万元，人员培训示范项目大约1500万元。其中，社会工作服务示范项目，拟资助50个左右符合条件的社会组织针对特殊群体开展困难救助、心理辅导、综合性社会支持网络构建等社会服务。支持有社会工作服务职能和经验的社会团体和民办非企业单位开展相关的服务项目。有地方政府投入和社会资金资助的项目，优先给予支持。重点支持基金会针对特殊群体开展社会救助项目，有社会工作服务职能和经验的社会团体和民办非企业单位开展社工服务项目，优先支持有地方资金投入和社会资金资助的项目。

严格监管、强调社会影响力。项目执行和资金使用接受财政、审计、纪检、监察等部门的监督，并委托第三方对项目资金使用情况进行抽查审计，对项目执行情况进行绩效评价。项目引入社会审计，对全部项目进行审计。引入社会评估，对项目进行抽查评估。审计包括中期审计、末期审计加不定期抽查。中期与末期审计分别需要提交总结报告，内容包括：项目评估报告、项目实施情况、资金使用管理情况、宣传推广情况、目标完成情况及项目实施效果等。为加强社会影响力，政府要求项目执行单位要通过广播、电视、报刊、网络等新闻媒体宣传项目的意义、资助内容和申请办法，及时宣传报道项目开展情况和社会效益。各执行单位要及时收集视频、音频素材，整理典型、感人事例，建立专门项目宣传档案，定期向项目办公室报送项目简报，在开展项目宣传活动、下发资料及配发物品上要注明“中央财政支持社会组织示范项目”标识。履行社会责任，发挥积极作用，让全社会更多的关注、了解和支持社会组织。

 

二、重生行动

“重生行动社会心理服务计划”，于2010年11月立项，从2010年11月到2011年7月，在全国十个城市针对唇腭裂患者家庭开展了社会心理服务。运用优势视角、抗逆力理论、行为认知理论，开展以“缝补心灵的裂痕”为理念的家长互助关怀小组和个案辅导。全国十家高校携手十家医院，动因81名社会工作专业师生，44名医生和护士，开展了60余期小组及个案服务，为619名唇腭裂患儿家长开展了心理支持服务。服务受到患儿家长的欢迎和认可，也得到民政部、李嘉诚基金会和合作医院及参与师生的肯定。

传统的医学只注重病人的生理治疗，现代医学模式基于系统论，提倡生物——心理——社会三位一体的整理化、多元化治疗和康复。重生行动社会心理服务倡导现代医学模式，将社会工作引入医疗机构，以促进现代医患关系的转化，强调尊重患者的生命价值，对唇腭裂患者的家长给予社会支持和心理支持。通过开展经历分享、小组游戏、医患互动、个案辅导等活动，增加了患者家长的同伴支持，营造了轻松关怀的治疗环境，环节了家长的心理压力，培养了家长积极的心态。服务引导家长接纳孩子、发掘孩子的优点，提供医疗上的知识，帮助家长掌握和孩子相处的技巧等。

 

三、唇腭裂儿童社会康复示范项目

在“重生行动社会心理服务计划”2011年试点经验的基础之上，2012年初，借民政部民间组织管理局中央财政经费大力支持社会组织发展的契机，中国社会工作教育协会作为全国性社会工作专业院校的联合体，积极申请并获得审批通过，依托民政部与李嘉诚基金会合作开展的为唇腭裂患者免费治疗修补的“重生行动”项目，在北京、四川、江西、云南、陕西、江苏、安徽、广西、湖北、甘肃、山东、广东、河南、贵州、福建等十五个省份开展服务，“唇腭裂儿童社会康复示范项目”应运而生。本项目得到政府与基金会双方的支持，由中国社会工作教育协会集合当前中国最具专业素养的高校社会工作人才组织实施，保证了为唇腭裂家庭提供的服务的专业水准与服务质量，解决了当前我国医务社会工作专业力量薄弱的问题。

主要服务内容有：为住院治疗的农村贫困家庭唇腭裂儿童及其家长提供社会心理支持服务；帮助唇腭裂儿童及其家长建立相互支持的社会网络；对治疗离院的唇腭裂儿童进行跟踪回访；开展唇腭裂儿童所在地区的社区服务，宣传普及相关知识、消除社会歧视、增强抗逆力和社会适应能力；在救治唇腭裂儿童的医院，宣传和开展社会工作服务，建立医务社会工作团队，促进医务社会工作的发展。

参与服务的社会工作团队由国内社会工作教育界发展较好的15所高校师生组成，又有民政部和李嘉诚基金会等支持开展公益慈善性医疗救助的15家三甲医院合作。在以往两年中，两支队伍配对合作，积累了较丰富的经验，此次服务是在以往经验基础上加以修正、扩充和完善而开展的。项目实施半年来，心理与社会支持成效显著，不仅受到唇腭裂儿童家庭的欢迎和认可，而且得到合作医院及参与院校师生的支持与肯定。

 

第二节  政府行政主导下社会工作服务暴露的问题

一、政策层面

（一）政府对社工认知不足，社会工作类项目划分标准模糊

此次大规模的中央财政支持社会组织示范项目中，政府对于社会工作类项目的划分标准模糊，甚至把旧体制下“救济”性的福利服务当成社会工作，体现出其对于社会工作内涵的不了解。分析2012、2013两年的立项名单可以发现，C类社会工作示范项目中，并不尽然都是社会工作团体的社会工作项目，许多与社会工作没什么关系的协会和项目也被列入其中。如2012年立项的项目就包含某绿化基金会的建造公益林项目、某音乐研究会的儿童音乐研究项目、某医药基金会的基层医生培训项目，以及占到三分之一比例的“救助”类服务项目。2013年情况类似，社会工作示范项目名录也包含了一些如遗产保护项目、建筑漏水检测项目等非社工服务，和同样较大比例的“救助”类服务项目。不仅如此，社会工作教育协会作为最专业的社会工作组织，2012年的立项被划分到了B类社会服务试点项目而不是社工类。经过后续的不断努力，2013年社工教育协会的项目才重新被划分入社会工作示范项目里面。

王思斌指出，中国目前的社会工作分两类，一类是专业的社会工作，一类是非专业的社会工作，这就是行政性的。通过分析中央财政支持社会组织参与社会服务的立项名录，可以看出政府理解的社会工作并不是我们专业的社会工作，有些甚至与社会工作毫不相关，他们只是按照自己大致的理解对社会工作加以界定。既然叫社会工作示范项目，那么承接的主体应该是社会工作专业的机构，但实际上我们看到很多的承接机构与社工根本不相干，而且有些机构做的事情跟社会工作相去甚远，有些纯粹是救济性的，买一些东西来支持服务对象，那是社会救济而不是社会工作。与此同时社会工作教育协会的项目却没有被认为属于社会工作，其中存在着政府层面浓厚的领导意志和行政因素。本项目由民政部牵头推动，相关部门主导，中央财政立项，这本身就是一个行政主导的模式。主导层面对社会工作不了解，只凭自己主观的理解主持这样大规模经费的推动工作，把所有的社会救助、社会服务理解为社会工作，势必会造成社会工作专业发展的偏差。

 

（二）政府立项考虑平均因素而非专业资质

资金分配的平均。从拿到立项的项目名单能够看出，多数项目资金数完全一致，统一都是50万或者100万，这种大而化之的平均主义做法，没有考虑专业特质，没有考虑不同服务的难度、需求等等，也没有考虑承接项目的社会团体的资质如何、专业性怎样，政府部门只是把资金平均分派下去是一种行政的做法，不利于社工机构的均衡发展。

社会组织得到立项的机会平均。社会工作教育协会作为专业的社会工作团体，拥有大量的社会工作专业人才及后备军，其所申报项目在专业性、覆盖面等方面都无可挑剔，2012、2013年申报的项目也均以绝对的优势获得立项。然而，2014年继续申报却无果而终，究其原因，并非项目自身不达标，而是政府部门希望把机会平均分摊给更多的社会组织，对于已经连续两年获得立项的团体则不予考虑。这种平均主义的做法单纯从行政层面干预社会组织运行，阻碍了社会工作专业发展的路程。

项目办S：“XX社团也是一个全国性的社团，前几年没申请，现在只要他们打报告，民政部就给立项，现在他们项目拿到了，却并不知道该如何做。我们的组织有经验有成效，却没有获批。这样一个立项的过程就能明显看到纯粹是一个行政性的，因为民管局要照顾到在它那里等级注册的全部一级社团，希望大家都均摊、都有机会，不考虑专业性、资质、队伍、实施的可行性。”

 

二、项目运行层面

（一）政府行政主导看重量化的指标

从本项目申请的经验来讲，要想得到立项，这个项目必须达到一定规模的覆盖面和服务数量，政府不太看重服务过程、深度、质量，项目评估也是以服务人数是否达到预期来考虑的。政府部门的落脚点都在于社会服务资源的最佳配置与使用状态，从宏观社会整体出发，他们更关注一些量化的指标，以此来只管考核得到立项机构有没有认真完成自己的任务。社工不能把服务看作“任务”，也不能单纯为了提升数量而对服务过程敷衍了事。社工有专业的价值守则，更关注对于服务对象的服务深度、持续时间、对于专业的社会影响力提升等方面，他们希望通过政府主导，拓宽专业发展平台，增强社会对于社工的认知度和认可度。

社工一方面以案主为本、服务为本，要向服务对象作服务交代，包括提供个别化的服务、令服务对象满意、解决其问题等等，另一方面还要向政府作交代，体现在减少资源利用、降低服务成本、缩短服务周期、扩大服务人群，要接受政府的问责，要利用有说服力量化指标来达成对出资方的承诺。在以上两方面无法兼顾的时候，服务经常陷入向案主负责还是政府负责的矛盾之中。

老师X：“我们承受着压力，背负着任务的心态，学生发现实际工作达不到自己期望的时候，很多组员并不配合的时候，他们会干脆为了完成任务而做了。这是我在督导中最警醒的一点。”

项目办S：“我们了解到，他们（民政部）是出于什么考虑呢，一方面希望把钱实打实花在更多的患者身上，另一方面他们也有政绩的，数字上能够越多越好。他们对社工并不是非常了解，对于你具体干了什么也不太清楚，就主要是看资金花了多少，服务人数完成多少。”

 

（二）经费的使用要求行政化

中央财政对于项目经费的使用做了严格的规定用，包括对经费开支的类目、范围、时间的限制。比如“项目时间过半，要求经费支出50%，项目运行结束，经费使用完成”；“不允许服务经费的列支”；“项目资金应当用于受益对象和社会服务活动，不包括志愿者劳务费用”；“项目执行所必需的交通、通讯、印刷、会议、劳务、宣传及设备等费用由配套经费支付”；“项目资金不得开支有工资性收入的人员工资、奖金、津补贴和福利支出，不得开支罚款、捐赠、赞助、投资，志愿者每人每次领取的劳务费用不得超过800元”等。

这一系列经费使用规定，让我们的项目在运行中困难重重。社工主要做的是服务，主要是对服务对象的精神慰藉，但是规定不允许服务经费的列支，志愿者劳务也是非必须的；本项目需要服务者多次前往服务对象所在地开展服务，在社区探访、宣教等活动中，前往的会是较偏远的山区，因此交通、通讯费用是较大开销，但是按照规定只能从数额较少的配套资金列支；我们崇尚对于服务对象个人能力的提升，而财政认为最合适的使用形式是向服务对象直接发放物资，这种直接低等的救助式物质帮助虽然符合要求，却对于服务对象没有任何长远的实际帮助。

由此可以看出政府对于社会工作依然停留在过去的认识上，以为我们的活动仅仅是为服务对象发放物资等救济性的活动，因此不需要人力成本和服务经费，同时套用财政部对于行政事务管理的一般内容，所有服务类型不加区分、一概而论，虽然管理效率高很多，但是欠缺专业适用性的考虑。

老师P：“社区服务的时候，我们买物资不得不舍近求远，去符合发票要求的地方买，因为地方不熟悉，来回特别耽误时间，成本也很高。”

项目办S：“中央财政并不了解社工的内涵，他们要求的活动经费缩减对于人力资本的支出，最好直接是看得到摸得到的帮助，你甚至可以直接给服务对象发钱，然后让他填写确认书。但是作为社工我们不赞同这种做法，我们的服务本身就是针对人力资本的，对于他们心理上、社会交往上带来的帮助不能用直接发钱代替。”

 

（三）服务周期固定不灵活

从时间要求来讲，项目要求当年财政当年结束，项目服务也要在当年完成。整个项目运行的任务检查、结束催得非常紧，中期、末期审计要求紧锣密鼓。但是从社会工作的角度来讲，有些服务是比较持续的，要看问题解决情况、需求、自身能力增长的情况。资金提供的周期性与服务需求持续性之间的矛盾十分明显，本项目的服务对象为唇腭裂患儿及其家长，医院一直有病人，该人群的需求是长期存在的。但政府资金的支持有时效性，如本项目财政支持的周期为一年，仅仅能解决在这一时间段内入院治疗的患者心理状况。一旦项目停止，即便需求依然存在，社工学生们就只能处于“巧妇难为无米之炊”的尴尬局面。中央财政要求当年结束全部项目，不考虑有些服务需求跨年或者更长的服务时间，政府行政主导难以从专业需求的角度来推行这个项目。

老师P：“学生的热情很高，会投入很多。我们的团队在项目结束之后，依然组织学生进行了很多次服务，因为既然同学们有热情服务对象又很欢迎，我们认为还是应该继续做，只是这一部分的资金只能通过多方努力了。”

学生D：“项目突然就结束了，依然有家长打来电话问下一次活动什么时候，问我们是不是能帮忙联系到比较好的医院，这让我心里特别的难过，项目突然停止，没有钱我们就没有办法去到患者那里，只能在电话里说明情况。”

 

第三节  行政主导下中国社会工作发展策略

依据项目运行中解决问题的经验，以及对社会工作职业前景的探索，总结在“政府效应”影响中社工服务的发展策略如下：

一、多宣传、提高政府对社会工作的认识

中国千百年来是一个崇尚中央集权的社会，即使今天，政府仍然主导着国家社会福利资源和福利政策，站在自上而下的主导地位，这个头首先需要科学、合理，在不了解社工的情况下主导社会工作发展，难免造成社会工作发展方向的偏离。政府有必要首先提高自身的认识，了解社会工作的本质内涵，这样才能更加切实可行地助推社会工作发展，也便能够以此发挥社会工作的正向社会效用。如此一来才能避免财政立项名录中不伦不类的社会工作示范项目，也才能够避免强力助推社工发展和真正社工服务得不到支持的窘境。

对于一个新兴的职业，需要广泛地宣传，社会工作者要自身努力。通过媒体、呼吁等方式加强宣传，通过自身的专业素养和专业服务来获得政府的认可，树立专业形象。

 

项目自身运作中在媒体宣传部分做了许多工作，为提高地方政府和社会公众对唇腭裂儿童的关注度和对医务社会工作的认知度，在积极开展服务的同时，我们还充分利用网络、电视、报纸等传统媒体，微博等新媒体，以及宣传展板、《重生报》等自媒体，多渠道、全方位地开展项目宣传，起到不错效果。根据项目终期回收的2203份患者调查问卷看出，有57.41%的人不知道社会工作，86.73%的人没有接触过社会工作的服务，通过我们的服务之后，有82.63%的人了解了社工是什么，并且有96.29%的人希望继续得到社工的帮助，可见社工的努力能够得到社会的认可和鼓励。

项目办M：“截至2012年9月底，全国逾60家媒体对本项目进行了报道，项目的社会覆盖面和知晓度显著增强；项目办公室及时采写、编辑及报道各社工团队的服务进度与服务情况，发掘项目实施过程中的重大事件、特色活动、人物故事等，制作《重生报》7期，在合作医院、参与高校、患儿家庭及所在社区广为传播，收获包括政府的各方面的好评与肯定；我们举办标语、Logo的征集活动，提高项目的感知度与认同感；制作项目宣传片，在开展医院服务和社区服务时滚动播放，增强服务的吸引力和感染力；形成服务手册，促进相关服务模式的推广运用；召开经验总结会和成果发布会，推动医务社会工作的制度建设。”

社会工作不被重视与中国社会工作还没有找到更好展示其功能的岗位和机会有关，与社会工作还无法向政府和社会展示其独特性和不可替代性有关。[②]因此社会工作的发展还需要社会、社会工作界和政府进一步形成共识和合力[③]。

 

二、加强社工职业化程度

政府对社会工作职业化之路尚在摸索。长期以来，社会工作职业的功能都被一些政府部门和准政府组织包办代替。2004年7月1日，国家劳动和社会保障部颁布了第九批国家职业标准，社会工作者的职业标准正式公布，这完成了社会工作职业入口的规范建立，对社会工作的改变起了一定的作用，但是从资格的认证到岗位的对接却是一个漫长而艰辛的过程。虽然政府现在对这个职业给予了承认，但没有明确哪些工作岗位应由社会工作者从事，而且待遇也不清楚。[④]

在台湾，社会工作者被纳入公务员编制，拥有明确的服务领域，享受明确的服务待遇。在美国，社会工作者也必须经过专业的大学教育，并且要拥有从事社工的专业执照才能上岗。而我国目前的部门设置、人员配备、专业教育、专业技术职称评定、行业标准、相关政策都很不完善，政府主导推动发布的政策难以落实，资金支持对于社工发展来说呈现出“时有时无”的状态，不适合专业的长期发展。

在社会工作职业化程度较高的香港地区，社会工作者是普遍受人尊敬的一个职业群体，政府的社会福利政策和财政资助是香港社会服务工作得以不断发展的基础和前提，但是香港地方政府并不直接包办各项社会福利事业和服务，在香港开展各项社会服务的主体是各类专业社会工作机构。

 

而目前我国大陆大部分地区社会工作专业人员的生存环境并不如此。我们的社会工作专业的毕业生进入社会工作领域后，没有相应的岗位编制、培训机制保证他们的根本利益，收入水平往往低于其他工作，这使得社会工作职业化过程缺乏必要的动力和体制保障。因此政府应该为社工提供更多有保障、受重视的岗位，适当增加“购买岗位”的数量和待遇，提高社工作为一个职业的使命感，如此一来，从社工到社会的发展将都能得到保障。

学生D：“能够参加这个项目，对我的专业能力有很大的提升，但是这个项目一年就结束了，以后如果还想从事服务就没办法再继续了，所以我在毕业后也会考虑换到其他领域，尽管政策和老师都在强调社工越来越被重视，但我认为暂时还看不到春天。”

老师Y：“我们进入社区服务，当地政府很配合，因为他们知道社工其实就是为社会服务的，等于我们做了他们应该做的事，有这个认同在，服务开展就十分顺利。”

 

三、注重服务对象的需求

政府现在做的与我们服务的宗旨是一致的。他们在回应老百姓的需要，有意识地推动发展，但是具体技术上、指标体系方面，政府更看重指标等内容，但双方依然可以在共同目标的指引下完成项目，即增加社会服务输出，满足人民群众日益增长的社会福利服务需求，促进社会和谐。因此，重点应该是满足服务对象的切实需求。社工的服务以专业、多元、弹性见长，福利服务应该输送真正符合服务对象的需求。社工要清楚自己工作的目的，只要服务是有利于服务对象，就应该坚持，就应该积极向政府部门做解释和争取，化解政府的疑惑和不满。

老师B：“我们要找平衡点，而不能为了完成任务而去做服务。一定要把社工的东西凸显出来，把持好什么是社工服务而去完成任务，而不是为了完成任务忽视社工的东西。对于社工来说一定要了解服务对象的需求，知道他到底需要什么。然后才能用专业方法提供服务，影响政府，告诉他们我们为什么要这样去做，才能够说服人家。我们是从实际需求出发的，这个地方不能让步。”

四、申报前落实需求评估，调整工作结构

能够申请到项目，本身就是对社工机构或组织的一种认可。加之现阶段社工组织普通处于资金紧张的状况，就难免出现个别组织在申报项目时有意夸大和吹嘘效果，以图最大可能地拿到政府资助。这样即便被立项，项目本身又并无申报时那样的能量，便只能采取降低质量追求数量的情况，而且难于应付项目运行中诸多的行政要求。因此，切实了解工作范围和涉及人群数量，发生问题及时修正调整，才是社工机构或组织应尽之责。本项目的申报是建立在往期病源数量的统计基础上，项目整体设计有理有据，但是各项目点之间出现了不得不进行的调整。15个项目点在项目初期的任务数量全部由项目办分配，数量相同，并未在实地考量的基础上按比例划分任务。于是项目进行过半时，有些病源较多的地区如H省，已经率先完成了全部任务，但有些病源少的地区如A省，完成任务尚不足20%。于是项目办紧急调整，按照各地区病源数量比例重新规划各地区任务量，并重新分配活动经费，最终圆满完成任务。

社工在向政府申请项目之前就应该清楚政府的需求，如果被立项，那么一定会惯例地涉及行政材料、指标数字、报表等内容，就应该在工作人员安排时加调整，形成合适的结构。比如本项目中某团队的“项目主管+行政人员+一线社工”的模式，各司其职去完成任务，就起到较好的效果。

老师Y：“我们项目设计时候，需求评估要做到位，看是否能做，是否合适。政府审批时不可能看你具体细节方面，但假如我们评估需求失误，为了把这个项目拿下来，自己没有坚持专业的规范性需求，后面就很麻烦。”

 

五、引入专业资质的第三方评估

政府与社工机构的关系一定要在支持与独立中寻找平衡，即政府既要给予社工服务机构经费、场地和行政上的支持，同时要保障社工机构的民间性和独立性，给予其发挥专业性的平台和表达其专业价值理念诉求的空间。鉴于此，社工应该倡导引入专业资质的第三方评估。

从目前多数政府购买和资助社会组织的案例来看，项目执行结果、财政支持情况是否满意往往主要取决于政府部门领导人的主观意见。事实上，公共服务的质量与效果应当主要取决于公众的满意度和专业机构的评估结果。[⑤]这种监管与评估模式，使得社会组织资金依赖政府，活动受制于政府，调整困难。中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施了严格的第三方项目评估与审计，项目办委托QH大学NGO研究所对项目实施情况进行评估，选聘了五家熟悉社会组织运作与管理、具有良好社会声誉和较高专业胜任能力的会计师事务所承担项目资金的审计工作，使我们项目运行中更加方便与政府部门保持联系，保证了项目顺利实施。

项目办S：“财政有要求，资金不能分包。但是我们服务点设在全国15个省，必然要出现经费分流的情况。这在我们项目申请初期就说明的，这就是我们的团队，并不是我们把服务转包给了别人。为此我们与审计部门多次协商，最后也获得了认可。”

六、合理有效运用志愿者资源

社工机构应该充分利用社会资源为自己的服务开展提供有利条件，比如高校的志愿者。本项目的特点就在于参与服务的人群是高校的社工专业学生，他们一方面有专业素质，另一方面又愿意以志愿者的身份服务，看重专业实践而看轻物质回报，同时还具有很强的灵活性和极大的热情。在服务的时候，有很多学生慕名而来，即使没有劳务也愿意参与，这在节省开支的同时也大大提高了我们服务的质量。面对财政上面诸多繁杂的要求，利用志愿者资源可以在审计工作中带来极大的灵活性。

 

七、发挥行业协会的监督引导作用

浏览香港、台湾和美国的社会工作现状，行业协会作为民众团体，对于专业的发展起到非常重要的引导监督作用。政府不会直接插手社工 实务，而把关的责任交由行业协会负责，这样既有财政保障，又获得了社工的独立性。目前大陆的社会工作行业协会，如社会工作协会和社会工作教育协会，属于民政部下属的一个社会组织，职责更多在于对成员单位的组织培训、发布通知等简单工作，尚不能以权威身份和政府对话，获得政府信任。因此有必要重视并认真发展行业协会，发挥起在专业领域不可替代的监督引领作用。

八、坚持“案主为本”的社会工作价值观

社工之所以为社工，社工若想要持续，必须要坚持“案主为本”的价值观。文化维持组织成长，价值观维持社工的发展。社工组织是一种使命型的组织，价值观是社会工作专业的灵魂，没有了社工专业的价值观，社工的服务就与盈利性的商业活动没有区别，也不再从属于提高全社会福祉的社会福利服务。按照《美国社会工作伦理守则》中社会工作对案主的伦理道德责任，社会工作者要案主的利益至上；优先考虑案主的权利和利益；尊重案主的隐私并保密等等。也就是说，价值观要求社工在遇到“效能”与“效率”无法兼顾的情况下，要以满足案主的需求为原则和出发点，重“效能”轻“效率”，舍效率而取成效，否则社工就沦为纯技术官僚，不再是社工了。效率是为了完成购买任务，获取政府信任，保证机构或组织有效运行，但是必须不能偏离最终的服务目标和服务对象的需求，不能以追求服务项目表面效果的达成，而破坏服务机构的价值理念和使命的追求。

项目运行中，的确遇到了效率还是效能、数量还是质量的问题，但是这个矛盾并非针尖对麦芒似的尖锐。很大程度上我们能够通过协调，保持效率与效能的兼顾，争取利益最大化。这些工作的前提都是，我们绝对不能损害服务对象的利益，从项目办到督导老师再到服务学生，都需要这个价值观的强化，文化传承一个专业的命脉。

老师B：“有时也会需要我们完成一些材料，可能会对案主带来一些不便或者心理困扰，但若是与专业价值观存在根本性冲突的话，这些还是需要坚持专业准则。”

 

第四章  小结

第一节  结果讨论

唇腭裂儿童社会康复示范项目从试点、立项、运行、取得成效到经验推广，在整个过程中，政府与社会工作有着微妙的互动。

政府是力量最大的一方，他掌控社会福利资源，拥有决策权和话语权。对于社会工作来讲，获得政府的支持非常重要，即使会遇到行政主导的困扰，也需要首先能够获得政府资源。事实上，现在大多数的社工机构都是一种相互竞争抢夺政府资源的状态。政府主导的强有力的推动，无论从政策上还是资金上，都有广阔的市场和迫切需求。目前政府在行为层面的支持大于认知层面，要获得认知层面的支持，还需要一个长期的过程，政府要从繁杂的社会事务中抽身出来，从架构好的行政框架中变通去理解社会工作，形成自上而下对于社会工作的宣传、认知、关注。只要认知能够上去，制度建设就不远了。

社会工作者在社工专业化发展的过程中，要永远保持积极主动的态势。一方面需要把服务做好做深，赢得人民的口碑，增进人民的信任。另一方面当受制于政府的某些规定，就应该积极争取，向政府部门解释清楚某种特殊做法的原因，以求最大程度被理解。如果这种争取能够成功，则在解决自己问题的同时，社工也完成了社会宣传和提高政府认识的使命。本项目的社工力量是高校团队，高校在互动过程中主动出击，专业示范，具有了其他社工组织所难以具备的优势——服务热情和亲和力。中国社会工作教育呈现“教育先行、后生快发”的特点。中国社会工作教育先于社会工作实务而运行，高校通过各种途径开展社会福利项目，学生在项目中得到了很好的锻炼，加之他们具备有经验丰富的高校老师作为督导，按时按质按量完成服务任务不成问题。除此之外，高校群体的亲和力、高校老师的权威性使得这一团体在向政府提出诉求、期望被重视和理解时，较容易被对方接纳，社会本能地不会排斥正在读书的学生和德高望重的教授。

 

政府行政主导与专业主导是一对矛盾，能否得到对方资源又不受对方限制，是我们专业发展的理想目标。这并非无法实现，如今社会工作专业高度自觉的美国，已经完全实现了这一目标。因此留给我们的，就是坚持不懈地奔走，为社会工作的专业化争夺自由和发达。

社会工作的发展离不开社会环境，社会环境涵盖的内容很多，如福利资源分布、社会福利体制中政府的角色及政府与民间的关系等等。由于中国千百年来是一个崇尚中央集权的社会，如绪论中的论述，计划经济时期奉行高度统一的管理理念，社会福利资源绝大部分集中在政府手中，并通过行政性、直接发放的途径分配到需要者手中。改革开放以后虽然有了如今“大社会、小政府”的尝试，也有“政府转变管理方式”的动向，但是毋庸置疑政府仍然是中国社会工作发展的主导力量。在中国的制度、文化、社会背景下，发展一样事物如果能得到政府的支持，肯定发展的又快又好。借助政府自上而下的大力推动，相信会有越来越多的社会群众认识到社会工作的重要性，会自愿配合或参与到社会工作的服务中来。发展社会工作，是广大人民群众的需要，是时代和改革的要求，是社会发展的必然趋势。

中央财政大力助推社会组织发展，既是一个好的项目发展机会，更是一个好的专业展示平台。本项目拥有用李嘉诚基金会作为社会组织在推动重生行动社会心理服务中的坚定力量，也拥有中国社会工作教育协会作为另一种社会组织对项目有效的人力资源保障，因此从项目的申请、立项，到运行、协调、审计、结项，都比较顺利地走了下来，对于其他的社工项目也起了很好的示范作用。

通过社工与政府的博弈来看当下社会工作服务的发展，当聚焦在社工的服务上，特别是有了2011、2012年这前后两年同一项目不同资助方的对比，更能够体会政府行政主导的不同之处。作者有幸参与项目其中，对于其发展脉络有着较为直接的体验。从适应到呐喊再到争取维持的思路非常符合中国社工目前的发展道路。作为一个成功的项目，我从中总结问题与解决经验，反思出政府推动下社会工作的发展策略建议，希望能够对今后的项目有益。

 

第二节  信效度不足

本研究在选取访谈对象时遵守科学的原则，李嘉诚基金会的项目官员、重生行动社会心理服务项目负责人、高校老师、高校学生、服务对象都有选取，资料收集基本饱和。在资料分析过程中，本着严谨的态度，首先对每个受访者的访谈记录进行整理分析；其次把所有的资料统一归类提炼，提炼出不同的主题；然后根据平时的观察记录和实物不断的分析、比较；最后用合理的方式总结、归纳、成文，并且在成文的过程中也不断的分析、对比资料，不断地思考，尽可能全面透彻概况。全文都建立在科学的分析之上，实事求是，有效的保证了研究的信度和效度。

本文涉及政府层面的信息，理应在访谈时对其有所涉及。但是由于其工作的特殊性，加之目前本项目已结束，相关人员调整难以联系，故无法访谈本项目曾经的审计评估人员。于是作者采用间接的方式，一方面对曾经与政府人员有密切交流沟通的项目办负责人访谈，一方面收集其出台的相关文件政策，间接获得政府层面的信息。

由于作者是本项目的助理，属于项目团队的一员，采用访谈和参与式观察的方式得到了真实生动的资料。参与式观察很大的弊端就是研究者会受研究对象价值观、情绪等的影响，很难跳出来。作者在研究过程中尽量保持价值中立，但潜意识可能无法控制是否受影响，这是本研究的不足之处。

 

[①] 《中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施方案》，2012年3月9日

[②] 陈蓓丽：《上海社工机构发展之制度困境及发展路径研究》，《华东理工大学学报》2011年04期

[③] 王思斌：《走向承认——中国专业社会工作的发展方向》，河北学刊2013年11期

[④] 袁琳：《高校社会工作专业学生的就业压力成因及对策分析》，《继续教育研究》2007年02期

[⑤] 刘舸、裴庆锐、成卫东：《政府财政支持社会组织参与社会服务的成效与问题分析》，《社团管理研究》2012年12期

[1] 史柏年：《谈中国特色社会工作行政体制建构》，《社会工作》，2012年06期

[2] 史柏年：《谈中国特色社会工作行政体制建构》，《社会工作》，2012年06期

[3] 《关于政府购买社会工作服务的指导意见》，民发[2012]196号

[1] 史柏年：《谈中国特色社会工作行政体制建构》，《社会工作》，2012年06期

[2] 史柏年：《谈中国特色社会工作行政体制建构》，《社会工作》，2012年06期

[3] 《关于政府购买社会工作服务的指导意见》，民发[2012]196号

责任编辑：姜妍

文章来源：http://theory.swchina.org/research/2014/0627/15367.shtml