汤晋苏：从后陈经验到社区治理的几点感悟

 

一、后陈村在全国首创村务监督委员会制度，实现从“靠人管村”到“制度治村”的转变，如何评价“后陈经验”？

9年多前，也就是2004年6月，浙江武义县的后陈村首创了村务监督委员会制度。近10年的实践，使我们认识到，中国的国情决定了我们任何时候都不能照搬西方的政治模式，必须把代表制民主、协商民主与基层直接民主相结合，走中国特色的民主政治发展道路。有了群众自治，有了基层直接民主，有了群众监督，农民群众的公共事务和公益事业在村党组织的领导下，直接当家作主办理，我们的基层民主政治就有了巩固的群众基础。后陈村的经验在于，为解决村民自治过程中出现的矛盾，找到了切实有效的办法，由此开拓了中国农村基层民主政治发展的新局面。

村务监督委员会在村委会组织法中以村级组织形式确定，由村民代表会议选举产生，强化了村务监督委员会对村务管理的事前、事中、事后的全程监督，实现了监督权在村务管理中的有效介入，确保了监督作用的有效发挥。

经过多年实践，我们深刻地认识到，村民自治也能产生生产力。这是因为，随着农民民主意识、法制意识的增强，农民的民主协商议事等实际能力得到了锻炼和提高。村民自治的推行和深化，在协调利益、化解矛盾、排忧解难上的作用更加突出，给农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设以及党的建设带来了深刻的、实际的、深远的影响，调动了农民群众建设社会主义新农村的积极性。把村民自治制度建设好了，就能促进党和政府各项方针政策的贯彻落实，就能促进农村经济社会又好又快的发展。

二、全国很多地方都在进行基层民主创新的类似探索，这是推进我国国家治理体系现代化的有效途径。民主创新在基层治理现代化过程中，有怎样的重要意义？

让农民过上有尊严、体面的生活，过上像城里人的生活，既是我的工作职责，也是我工作的奋斗目标。同时，也是我一直在思索、在实践的一个重要问题。

农村改革中的好多东西，都是基层创造出来的，我们把他拿来总结凝练提升为政策、法律，用来指导全国。这个方法，就是从群众中来到群众中去的方法，就是个别指导与一般号召相结合的方法，就是实事求是的方法。后陈村等一些地方的经验说明，一个村、一个乡、一个县、一个省乃至全国，要达到长治久安，就必须使基层组织具有把社会矛盾化解在基层的能力，也就是实行村民自治，采取民主的方法以及群众自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的办法，为各类矛盾的化解提供基本的手段、途径和有效的制度，这样基层就能达到真正的稳定。后陈村等一些地方的经验还说明，要进行基层民主政治建设，关键要抓好村民参与，让农民真正当家做主，参与村务，选举干部，监督干部，同时要建立村民自我约束制度以及村民自治的组织和工作体系。只要群众当了家、作了主，就没有克服不了的困难，就没有办不到的事情。

党的性质决定了我们必须同广大人民群众保持最密切的联系，我们党是靠做群众工作起家的，巩固政权还是要紧紧依靠群众，做好群众工作。只有在做群众工作中才能经受锻炼，增长才干，学会做群众工作。我们一直讲人民群众当家作主，怎么体现呢？我认为，一是要依靠群众作决策；二是要依靠群众自觉实施，前者是“从群众中来”，后者是“到群众中去”。只要我们真正把人民群众当作主人，既勤于又善于做人民群众的工作，那么，我们不仅能够坚持“从群众中来”，制定出正确的决策方案，而且能够顺利地“到群众中去”，把党的路线、方针、政策和正确的决策变为亿万人民群众的自觉行动。

要把我们党的伟大事业推向前进，最根本的办法仍然是依靠广大人民群众，充分调动广大人民群众的积极性和创造性。只要我们做好群众工作，把千百万群众发动和组织起来了，就会形成铜墙铁壁；在战胜各种困难的斗争中，就会形成锐不可挡的力量。

目前，如何把农民更好地组织起来，已经成为一个紧迫的问题，必须有新的思路和新的方法。这种新的思路就是调动和保护农民的积极性，这种新的方法就是要坚定不移地贯彻党的群众路线，相信和依靠广大人民群众的实践和创造。实行村民自治，通过有效方式把农民组织起来，亲自参与管理和监督自己的事情，农民群众自己当家作主，正是我们党科学地分析农村形势，在新时期领导农村和农民工作采取的一种新方式，是党的群众路线在农村工作中的一种新的发展。

 

三、治理现代化就是要实现由管理到治理的转变，对基层民主创新而言，应如何实现这种转变？

民主是一个发展过程，充满着各种不确定性, 成功的民主创新需要建立在对可实现的民主目标的深入理解之上, 也就是我们必须明白需要建设什么样的民主。处于民主创新之中的社会所面临的一个状况是: 新的民主机制如何同既有的国家制度、政治秩序建立起相容和互动的机制。因此,在基层民主创新中实现由管理到治理的转变，也必须反映这一要求, 这样才能既有效地推进民主创新, 又能保障民主创新的成果具有可持续性。就是说，现在是创新的繁荣期，但也有一些隐患。好比放烟花，很好看，但放完了，也就无声无息了。因此，关键要看群众满意不满意，能不能可持续发展，有没有生命力。

在基层治理中引入民主和平等的理念, 以改善治理状况, 保障公民的民主权利，要把握好以下几个关键点：

一是要以基层党和政府的民主创新为引领, 提高群众自主参与的能力。在已成功的民主创新的案例中, 往往是基层党和政府引领民主创新。它们通过精心组织和谋划, 把握民主的进程, 建构民主的程序、规则和制度, 常常取得较好的效果。

二是民主创新应尽量在体制内寻找空间, 激活体制内既有的民主程序和制度。要注意民主发展与现存体制之间的亲和关系, 激活那些体制内早有规定或者虽有规定但还不规范的民主程序。如20多年前村委会选举中“海选”的出现, 就是对当时法规的有效激活。

三是保持旧体制与新机制之间的连续性, 不盲目追求重大突破。事实上, 基层民主创新也遵循着改革的一般规律: 政治和经济体制的改革往往是在“外围”先开掘出一条新的路子, 逐步使“内核”部分发生变革。由于在“外围”已经开掘出了新的发展轨道和制度环境, “内核”的变革不会引发政治和经济的过度动荡, 从而能保持政治、经济发展的稳定环境。如果盲目追求重大突破, 往往会因为各种阻力过大而难以取得成果。

四是以技术性变革促进体制性变化。民主创新往往要打破既有的利益格局, 从而会遭到旧格局中的受益者的反对, 而民主创新的潜在受益者又会因前景不明而表现冷漠, 从而使改革目标难以实现。而从技术性变革入手的民主创新, 却能使各方面比较容易接受, 从而为进一步的体制性变革打下基础。解决村民自治中“两委”关系的“两票制”, 就是维持“两委”关系稳定的一种组织管理上的技术举措, 但一经发展, 却产生了体制性的影响力。还有民政部印发的村委会选举规程，以村委会组织法和有关政策规定为依据，系统总结了近年来各地村委会换届选举工作实践的成功经验和有益做法，进一步明确和细化了村委会换届选举工作的各项程序和要求，实现了技术创新，有力地推动了村委会换届选举工作的平稳、有序和顺利进行。

五是民主形式的选择要注重实用,而且应多元推进。基层民主创新可以从古今中外的思想宝库和历史智慧中汲取营养, 在坚持社会主义核心价值观和制度建构的基础上, 应采用多种民主形式。

概括地说，要坚持改革，照顾现实，尊重实践。要促进基层政府职能转变，完善村民自治机制，推进基层民主协商，激发社区组织活力，健全社区服务机制，构建多元参与机制。

四、治理现代化还需实现权力到权利的转变，如何通过民主创新更好地发挥基层群众参与治理的主体性作用？

现在，有的地方搞被创新，不是群众自己的创新，而是上面要求的。过度的被创新不好，要注意发动群众，形成多元参与、共治共享的社区治理机制。实际上，在基层民主创新中做好顶层设计，同时要更好地发挥群众参与治理的主体性作用，各地已经进行了不少的探索。一是围绕村民自治所进行的民主创新。前面已经讲到的，20多年前在村委会组织法正式颁布之后, 吉林梨树县率先实现了村委会选举的“海选”模式, 从而在很大程度上突破了村委会选举中在候选人的产生和选举形式等问题上长期存在的僵局。随着“海选”模式逐渐在全国成为村委会选举的一种模式, 针对选举中出现的各种竞争策略以及贿选等现象, 在很多地方又引发了对竞争规则的创新, 以及罢免不胜任的村委会成员的实践创新。在有关村“两委”的关系方面也出现了进一步的创新举措: 如缘起于山西河曲、湖北随州的“两票制”改革, 即要求村党组织书记在选举之前先接受全体村民的信任投票; 还有缘起于广东、山东、湖北的“一肩挑”改革, 即要求村党组织书记的候选人从竞争获胜的村委会主任中产生, 如果该主任并非中共党员, 则依照党章尽快发展其入党。此外, 在河北还产生了以健全农村基层民主机制为目标的武安市的“一制三化”改革，等等。 二是围绕着城市居民自治而进行的民主创新。城市社区居民自治的民主创新，目前主要是以社区居委会为主体的居民自治制度, 这是社区基层民主的主渠道。 另一个是以住宅区业主委员会为载体的业主民主管理制度。以社区居委会为主体的居民自治, 其主要的民主创新有: 第一, 以“沈阳模式”为特征的社区群众自治组织的体制建设, 它形成了居民自治制度的组织基础; 第二, 以武汉的“江汉模式”为特征的社区居民自治机制与基层行政管理机制的联动模式, 它形成了民主自治与行政管理之间的相互强化机制; 第三, 以南京、杭州、青岛等地实践为基础的社区多元组织和参与模式, 它强化了社区中介组织在提供社区服务、组织居民开展群众自治方面的作用。另外, 由于近些年来新型住宅区的大量出现,以业主委员会建设为载体的业主民主管理活动，由民间自发地走上社区民主的前台。

基层民主政治建设，要把尊重人民群众的主体地位作为基本出发点，把它作为重要的指导原则贯彻始终。在新的形势下，我们必须时刻关注和准确把握广大人民群众对民主政治建设的要求，努力使基层民主政治制度的改革创新充分反映民意，尤其要最大限度地拓展人民群众民主参与的渠道，把越来越多的群众组织吸引到民主政治建设的实践中来，使之更好地发挥主体作用。首先，要不断健全和完善发展基层民主的各项规章制度，把尊重和保障群众主体地位作为重点。其次，要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，把实现党的领导和保障群众在基层民主政治建设中的主体地位真正融入到民主政治建设中。再次，要建立健全民主监督机制。民主监督是人民当家做主最有效、最广泛的途径。在基层民主政治建设中，要把群众民主监督机制切实落到实处。

 

五、民主创新不仅包括理念、制度、模式的创新，更需要利用现代化、信息化的新技术、新方法。在基层民主创新乃至整个基层治理中，如何更好利用信息化的发展成果？

随着计算机技术和网络技术对公共管理部门的影响，电子政务在我国得到了长足发展，在整个社会治理中发挥着越来越大的作用。信息化拓展了政府服务空间，优化了政府服务手段；扩大了公民参政渠道，更新了参政技术手段；提高了政府运作透明度，促进了公共管理公开。

要在基层民主创新乃至整个基层治理中，更好地利用信息化的发展成果，一个非常有效的方式就是加强城乡社区信息化建设，建立以公共通信网络为依托，各级政府为枢纽，基层社区为主节点，联接国家、省、市、县、街道的社区公共服务网络，建立和完善全国社区数据中心和省、市、区社区公共服务中心。

加强城乡社区信息化建设，在建设层次上，要明确市级统筹责任；在建设主体上，明确政府主导、多元参与；在目标效果上，着眼促进社区公共服务发展；在发展思路上，着力整合基层信息网络资源。

在建设过程中，应当把握以下几个原则：要在强化工作机制、扩大群众参与上进一步下工夫；要在健全完善制度、加强督促检查上进一步下功夫；要在加强资源整合、优化社会效果上进一步下功夫；要在坚持勇于创新，积极拓展功能上进一步下功夫。

通过社区信息化建设，可以及时了解、掌握并迅速回应群众合理诉求，加强和改进社区工作，更好地满足人民群众日益增长的公共服务需求，提高政府管理和信息化实际效果。通过信息资源整合，可以解决重复投入、重复建设、信息孤岛等社区信息化建设中的问题，提高经济效益和社会效益。（作者信息：全国村务公开协调小组办公室副主任、民政部基层政权和社区建设司副司长 汤晋苏）

责任编辑：余华龙

文章来源：http://theory.swchina.org/exchange/2014/0616/15017.shtml