我国社会工作人才政策体系研究

 

专业社会工作在世界上已经有上百年历史，但在我国还处于起步阶段，职业化和专业化水平有待提高。社会工作人才是社会工作发展的关键因素，决定着社会工作发展的质量和水平，因此亟需党和政府给予包括人才政策在内的各项支持，促进我国社会工作人才队伍不断发展壮大。

本课题着重梳理近年来我国中央及地方出台的各类社会工作人才政策，分析党和政府对未来一个时期社工人才队伍建设的目标和导向，在此基础上探讨我国社工人才政策体系尚不完备之处，并尝试提出部分对策和建议。

一、社会工作人才及社会工作人才政策

我国社会工作人才结构呈现出二元化的格局，即专业人员和非专业人员并存。由于我国的历史、体制和政治原因，社会工作长期以来由政府行政体系（民政、劳动、教育等部门）和准行政体系（工会、妇联等群众团体）承担。同时，在全球化、信息化的影响下，一批学者将西方先进的社会工作理念和技巧引进中国，并通过教育培养出了一批专业社会工作者。[①]因此，我国社会工作人才可以从广义和狭义两个层面理解。第一个层面是指没有受过专业的助人训练，在实际工作部门从事社会工作的在职在岗人员；第二个层面则是指经过学校培养的专业社会工作者。[②]

是宽泛地理解社会工作人才定义，还是做更加专业、严谨的要求，将或多或少地影响到中国社会工作未来的发展趋势。我国社会工作人才的两个纲领性政策——《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》和《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011-2020年），对象均特别指向“社会工作专业人才”。民政部李立国部长在对《社工规划》的解读中指出：“《社工规划》与2011年10月中央18部门和群团组织发布的《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》一致，不再使用宽泛意义上的社会工作人才概念，而是定位于社会工作专业人才，在外延上从原来社会管理与服务领域缩窄到直接社会服务领域。”[③]而且，纵观我国现有的社会工作人才政策，虽然多数并未对社工人才作明确界定，但内容基本是针对专业社工人才。因此，本文所称社会工作人才是指社会工作专业人才，其定义与《社工规划》和《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》保持一致，是“具有一定社会工作专业知识和技能，在社会福利、社会救助、慈善事业、社区建设、婚姻家庭、精神卫生、残障康复、教育辅导、就业援助、职工帮扶、犯罪预防、禁毒戒毒、矫治帮教、人口计生、纠纷调解、应急处置等领域直接提供社会服务的专门人员。”

政策是指国家、政党为完成特定的任务而规定的行动准则。是路线、方针的具体化。同时，由于我国社会工作起步晚，相关政策基本是近十年间制定发布的。因此本文的社会工作人才政策体系，即新时期党和政府为了加强社会工作人才队伍建设、推动社会工作事业发展而制定的各种行动准则。

 

二、社会工作人才培养政策基本框架及主要内容

2006年10月中共中央十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会的决定》明确提出，要“建设宏大的社会工作人才队伍”，“造就一支结构合理、素质优良的社会工作人才队伍，是构建社会主义和谐社会的迫切需要。”揭开了我国社会工作人才发展的新篇章，此后，各类社会工作人才政策大量制定出台。

（一）社会工作人才发展规划。2010年4月，中共中央、国务院发布《国家中长期人才发展规划（(2010-2020年)）》，把社会工作人才队伍作为六类需要统筹推进的人才队伍之一，提出了“培养造就一支职业化、专业化的社会工作人才队伍。到2015年，社会工作人才总量达到200万人。到2020年，社会工作人才总量达到300万人”的发展目标。2011年9月至2012年3月《上海市“十二五”社会工作人才队伍发展规划》、《首都中长期社会工作专业人才发展规划纲要(2011-2020年)》等地方性规划相继出台。2012年4月，中组部、民政部等19部委联合发布了《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011-2020年）》，不仅对社会工作专业人才进行了明确界定，而且提出到2015年和2020年社会工作专业人才分别达到50万和145万的发展目标。此后，湖南、海南、成都、泰安等省、市纷纷制定出台社工人才发展规划，结合本地情况提出社工人才发展目标。北京朝阳区还制定了《朝阳区农村地区社会工作人才发展规划》。

（二）社会工作人才队伍建设指导性意见。2007年10月，深圳市率先出台《关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见》及7个子文件（社工“1+7”文件），从社工人才评价、薪酬体系、教育培训、专业岗位设置、社工机构培育、财政支持体制等多个方面，构建了社工人才队伍建设的基本架构。2010年10月，广州市出台《关于加快推进社会工作及其人才队伍发展的意见》，除进一步强调加强社会工作人才专业化、职业化，建立健全人才评价、薪酬保障和表彰奖励制度外，还结合当前实际，提出了“社工员”的概念，即“将未考取职业水平证书的高等院校社会工作专业毕业生以及经过社会工作专业培训具备一定条件的现有社会工作从业人员纳入社会工作人才范畴，登记成为社会工作员，并在一定时期内参照社会工作者职业水平评价制度及有关规定进行管理和规范。”2011年9月，中央18部委联合印发《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》，从中央层面对社会工作专业人才队伍建设进行顶层制度设计，成为指导今后一个时期我国社会工作专业人才队伍建设的总纲。

（三）社会工作人才教育培训政策。学校教育是社工人才培养的基础，教育部制定的社会工作专业培养方案，为高校社会工作人才培养规定了培养目标、主要课程、课程结构、课程设置等。社工人才在实际工作中，还要持续接受继续教育，2007年深圳社工“1+7”文件的子文件——《深圳市社会工作人才教育培训方案(试行)》就规定“在岗的助理社会工作师、社会工作师、高级社会工作师每年接受继续教育培训的时间累计不少于15天。”2009年9月，民政部印发《社会工作者继续教育办法》，规定助理社会工作师、社会工作师、高级社会工作师在每一登记有效期内须分别接受不少于72小时和90小时的社会工作专业继续教育。此后，北京、江西、新疆等地纷纷出台社会工作者继续教育政策，严格贯彻了民政部有关要求。2013年2月，民政部发布《关于遴选社会工作专业人才培训基地的通知》，拟遴选一批符合条件的单位建立民政部社会工作专业人才培训基地，进一步完善社会工作专业培训体系，加强社会工作专业人才队伍培养。此外，2007年和2009年，民政部分别下达《关于开展社会工作人才队伍建设试点工作的通知》及《关于开展第二批社会工作人才队伍建设试点工作的通知》，以试点形式积极探索社会工作人才培养、评价、使用、激励为主要内容的政策措施和制度保障，促进建设宏大的社会工作人才队伍。

（四）社会工作人才职业水平评价和管理政策。2004年6月劳动和社会保障部《社会工作者国家国家职业标准》，首次确认了我国社会工作者的职业地位。2006年7月人事部、民政部出台《社会工作者职业水平评价暂行规定》和《助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法》，标志着社会工作者在我国被纳入了专业技术人员行列进行管理，在我国社会工作发展史上具有里程碑意义。2007年10月，深圳市根据两文件制定了《深圳市社会工作者职业水平评价实施方案（试行）》（社工“1+7”文件子文件）。2009年4月，民政部印发《社会工作者职业水平证书登记办法》，规范了社会工作者登记管理。此外，广州、深圳、东莞均制定了社会工作者登记和注册管理办法，各级社工协会不断完善社会工作者职业守则，使我国社会工作人才向专业化和职业化大步迈进。

（五）社会工作人才就业促进政策。由于我国社会工作呈现“教育先行，专业先于职业”的特点，每年上万名社工专业人才走上社会，社会却无法提供足够的工作岗位，以致社工服务平台有限，专业人才作用难以得到有效发挥。2008年10月，人力资源和社会保障部、民政部出台《民政事业单位岗位设置管理的指导意见》，第一次提出了民政事业单位原则上以社会工作岗位为主体专业技术岗位的要求，第一次明确了社会工作专业人才的职级待遇，第一次确定了大多数民政事业单位主要提供社会工作专业服务的发展方向。此外，2007年11月出台的《深圳市社会工作专业岗位设置方案（试行）》（社工“1+7”文件子文件）、2010年8月出台的《广州市社会工作专业岗位设置及社会工作人员薪酬待遇实施办法（试行）》以及2010年10月出台的《深圳市民政局系统编制内社工岗位设置实施办法（暂行）》，均对社会工作岗位设置作了深入探讨。2009年10月，民政部出台《关于促进民办社会工作机构发展的通知》，引导各地培育、扶持发展民办社会工作服务机构和社会工作行业组织，促进社工人才就业的重要载体发展。2012年2月，上海市卫生局印发《关于推进医务社会工作人才队伍建设的实施意见（试行）》，提出要“建设一支专业化、职业化的医务社会工作人才队伍”，是首个民政领域之外的用人领域出台的社工人才政策，为广大社工人才创造了良好的就业及发展环境。

（六）社会工作人才扶持专项政策。2012年9月，中组部、民政部等六部门联合印发《边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划社会工作专业人才专项计划实施方案》，以专项工作的形式，明确规定了选派程序、人员待遇等，并“将考核结果反馈至选派单位，作为选派人员年终考核和职务晋升考评的重要依据。”2013年3月，民政部还印发了《关于做好首批边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区社会工作专业人才支持计划实施工作的通知》，进一步细化工作目标、实施步骤和时限要求等，使有关政策得到贯彻实施。2013年初，深圳市坪山新区出台《坪山新区社会工作人才扶持办法（暂行）》，分别从继续教育、激励机制、权益保障三个方面提出16项扶持措施，社工将在现有薪酬基础上获得住房、工龄、职称和职务补贴等最高达1200元/月的直接补贴。《办法》还在鼓励社工深造、加强人文关怀、推动社工队伍本土化等方面给予相应补贴。这是国内首个针对社工人才发展的专门性、综合性扶持政策，坪山新区每年为此安排130余万元并列入财政预算。

（七）财政配套支持政策。培养社会工作人才，发展社会工作事业，需要有力的财政保障。在此方面广东各地先行一步，2009年10月，广东省财政厅印发《关于政府购买社会组织服务试点工作的意见》，将公益服务类社会组织列入开展政府购买社会组织服务的试点范围，而且“各级财政部门应根据同级政府部门职能转移的方案，对购买社会组织服务的有关事项进行梳理，优先在现有相关经费中安排。”广州、深圳、珠海、东莞也均出台了《财政支持社会工作发展的实施方案（试行）》。2012年11月，民政部财政部联合发布《关于政府购买社会工作服务的指导意见》，在政府购买社会工作服务的主体、对象、范围、程序与监督管理等各方面提出了指导意见。

 

三、我国现有社会工作人才政策的作用分析

在各类社会工作人才政策的推动下，我国社会工作人才队伍日益壮大，社会工作事业从无到有发展起来，且发展前景较为乐观。

（一）社会工作人才队伍逐步壮大作用日益显现。我国社会工作几乎是从零起步。1988年，北京大学才设立了改革开放后第一个社会工作专业，到2012年，全国设有社会工作专业的院校已达到250余所，社会工作专业本科生及研究生应届毕业生总数达到2万余人。2006年我国社会工作职业水平评价制度初步建立，截至2012年，全国已有84126人取得社会工作者职业水平证书，全国各地民政事业单位、相关事业单位、社区等相关部门共开发设置72086个社会工作专业岗位，为社会工作专业人才发挥作用提供了重要平台。与此同时，社会工作人才队伍结构更加科学。服务地域由东部经济发达地区逐渐向中西部地区、边疆民族地区发展；服务领域已由老年、儿童、社区、家庭等传统领域扩展到教育辅导、司法矫正、人民调解、就业服务、医疗卫生、计划生育、扶贫开发、民族宗教、减灾救灾等新兴领域；实施主体从主要由民政部门推动，延伸到教育、公安、司法、人口计生、民政事务、以及工、青、妇、残联等多部门共同推动；服务对象扩大到少数民族群众、受灾群众和企业职工、军人等人群。各地的民办社会工作服务机构和专业人才围绕民族融合、灾后恢复重建、医患纠纷等问题，开展了一系列具有广泛影响和推广价值的品牌项目，服务效能得到了优化，社工专业人才在创新社会管理、促进社会和谐方面的作用日益显现。[④]

（二）社会工作人才的社会地位不断提高。由于社会工作在中国还是新事物，公众对社会工作者缺乏了解，我国社会工作人才的职业威望、社会地位以及收入水平都处在一个较低的层次，以致社会工作专业人才毕业后从事社会工作的比例很低，流失率较高。国家和地方出台的一系列社工人才政策，不仅确定了社会工作者的职业地位，而且将社会工作人才纳入与党政人才、企业经营管理人才、专业技术人才、高技能人才、农村实用人才并列的六大类人才之一。中央19部委联合发布的《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011-2020年）》和18部委联合发布的《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》两大社工人才纲领性文件，规格之高、分量之重，迅速在全国范围内大大提高了各级政府对社会工作人才的重视，地方性社工人才政策相继出台，影响日益广泛。深圳市社会工作“1+7”文件起草者、现坪山新区党工委书记杨绪松曾高度评价社工人才：“社工们阳光、青春、有专业素养，活跃在新区的社区和工厂，活跃在基层群众中间，就像社会文明的使者，和谐的使者，在新区社会建设中发挥了主力军的作用。我想我们全社会都应该向社工表达敬意，像尊重医生、教师一样尊重他们。”在《坪山新区社会工作人才扶持办法（暂行）》的激励下，新区40余名户籍青年报名参加了2013年社工资格考试。此外，近年来媒体对社会工作及社会工作人才愈益关注，成为媒体报道的重要议题。经由媒体宣传，公众对社会工作人才不再陌生，在一些社会工作发展较快的地区如深圳，遇到困难主动找社工的现象已经并不鲜见。

（三）为我国社会工作人才队伍建设勾画了蓝图。仅仅十年之前，我国社会工作人才队伍建设几乎还是一片空白，近年来出台的社会工作人才政策，虽然仍不够完备，但也使我国社会工作人才培养政策体系初具雏形。制定主体从中央政府到各级地方政府；政策类型从中长期规划、指导意见到职业水平评价、专项扶持政策等；内容涵盖今后一个时期内社会工作人才发展的工作原则和目标任务、相关内容、保障机制等；特别是人才队伍建设的措施，包括了专业教育培训、职业道德建设、岗位开发、人才使用、人才评价、薪酬保障、表彰奖励、领导体制、政策法规、制度建设、资金投入等方方面面，内容全面，前瞻性强，勾画了我国社会工作人才队伍建设的宏伟蓝图，对我国今后一个时期社会工作人才培养具有重要指导意义。

四、我国社会工作人才政策存在的问题与不足

虽然我国出台了一些社会工作专业人才政策，但总体而言体系还不完善，特别是社会工作人才的培养、评价、使用、激励机制不健全。

（一）宏观规划、指导意见多，具体政策、激励措施少。首先，我国现有的社会工作人才政策，多数偏于宏观，在中央出台《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011-2020年）》和《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》两大纲领性政策的背景下，各省、市地方政府纷纷结合当地实际，出台相应的社工人才政策，对社会工作人才队伍建设多从中长期目标、工作原则、主要内容等方面进行规划，指明了我国社会工作人才队伍建设的努力方向和工作领域，但却难以从中获取明确的政策资源。同时，由于宏观规划缺乏短期任务、具体措施和责任考核等，政策弹性较大，落实就容易打折扣。其次，指导性意见是自上而下下达工作任务，任务执行者如具体工作部门、社工机构的主动性、积极性难以调动。相反，具体政策往往针对社会工作人才某一方面的需求制定，内容少而精，措施明确，便于执行；激励性政策因为可以从中受益，效果更是立竿见影。如《坪山新区社会工作人才扶持办法（暂行）》出台后，扶持措施清楚明确，社工只要符合规定条件即可获得补贴，因此《办法》出台后，有效降低了坪山新区社工流失率，增强了社工职业认同感和归属感。但类似具体的、激烈性的政策在我国现有社工人才政策体系中非常稀缺。

（二）地域不平衡与领域不平衡并存。我国社会工作人才政策的不平衡首先表现为地域不平衡，珠三角、北京、上海等社会工作起步早、发展水平较高的地域，出台的社会工作人才政策相对较多，而且常常敢于率先探索，如深圳早在2007年就出台了《关于加强社会工作人才队伍建设 推进社会工作发展的意见》及7个子文件，构建了社工人才队伍建设的基本架构。北京市亦早于中央出台了《首都中长期社会工作专业人才发展规划纲要(2011-2020年)》。相反，内地各省市出台的政策则相对较少，除了呼应、落实中央《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011-2020年）》和《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》的相关政策外，鲜少有探索性、创新性政策文件。这也从一个侧面反映了我国社会工作事业地域发展的不平衡。

其次，社会工作人才政策的制定主体，绝大多数是各级民政部门，或者由民政部门联合组织部门、财政部门等联合发文；少数政策由劳动部门、财政部门制定，如劳动和社会保障部制定的《社会工作者国家国家职业标准》、广东省财政厅出台的《关于政府购买社会组织服务试点工作的意见》等。2012年上海市卫生局出台《关于推进医务社会工作人才队伍建设的实施意见（试行）》，是除民政外唯一由用人领域出台的社工人才政策。总体而言，在我国社会工作人才政策体系的构建过程中，呈现出民政部门孤军奋战的局面，社会各界、各领域共同扶持社工人才发展的局面还远未形成。

（三）资金保障政策相对匮乏。中央《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》要求：“各级政府要将应由政府负担的社会工作专业人才队伍建设经费纳入财政预算，加大财政投入。符合条件的社会工作服务机构按国家税收法律法规的统一规定享受相关税收优惠政策。研究制定政府购买社会工作服务政策，引入竞争机制，规范购买程序，完善购买方式，建立综合绩效评价体系。逐步加大民政部门使用的彩票公益金支持社会工作专业人才队伍建设力度。大力拓宽社会融资渠道，鼓励和支持有条件的企业和个人设立非公募基金会，引导社会资金投向社会工作服务领域。”但目前而言，只有少数地方财政部门出台了社会工作资金配套政策，如广州、深圳、珠海、东莞的《财政支持社会工作发展的实施方案（试行）》。方案规定了财政支持社会工作发展的方式、购买服务及财政资助范围、购买服务程序等。但“引导社会资金投向社会工作服务领域”的相关政策仍然缺失，对社会工作机构的税收优惠政策更是付之阙如，导致社工服务机构经济来源单一，对政府财政的依赖性太强，因此和社工人才与政府难以形成对等地位，不利于社工机构社工人才的成长发展。

 

五、我国社会工作人才发展现状及对策思考

目前，我国社工人才存在的问题主要表现在如下方面：

一是人才数量少。在西方发达国家，专业社会工作者占总人口的比例一般在2%以上；我国香港地区社会工作者占总人口的比例超过3%。而我国目前取得社会工作者职业水平证书的只有8万余人，远不能满足城市低保对象、农村贫困人口、残疾人、孤寡老人等特殊群体以及社区居民对社工服务的需求。 二是职业化水平偏低。目前我国的社会工作从业者，主要是从相关专业毕业不久的大学生，或没有接受过专业教育的“爱心”人士。前者因为缺乏实践经验，往往难以将书本知识转化为实际的工作技巧；后者既没有接受过专业系统训练，又不在各地社工人才登记管理之列，没有系统的岗前和继续教育培训，对社会工作知识了解甚少。 三是流失率较高。一方面，由于社工行业发展不成熟，薪酬待遇不高，发展空间有限、社会地位偏低等因素的制约，一旦有更好的就业机会，许多社工会选择脱离社工行业；另一方面，由于近年来各地都开始发展社工事业，对社工人才的竞争局面正在逐步形成，导致行业内部社工流动也非常频繁。 四是分布不平衡。从地域分布来看，社会工作人员主要集中在省会城市和区域性中心城市，而在人口众多、地域广阔的农村，社会工作人才极少。从岗位分布看，社会工作人员大多集中在行政机关和事业单位，在其他社会组织工作的人员极少。比如，广东、辽宁、河南省分布在党政机关、事业单位的社会工作人员分别占总人数的77.53%，81.3%和73.8%。从业务领域看，从事社会福利、社会救助和社区建设的社会工作人员居多，从事医疗、司法、教育、卫生、婚姻家庭的较少。[⑤]

改善我国社会工作人才现状，促进社工人才队伍建设，需从以下几个方面进一步加强政策引导。

（一）加快出台社会工作人才扶持的具体政策。通过可操作性强的微观、具体政策，将宏观政策中关于提高社工人才待遇的精神予以贯彻、执行。开展社会工作专业培训，将社区工作人员、基层工作人员、相关社会福利服务单位等存量工作人员通过职业资格考试转化为社会工作专业人才。可以考虑根据社工工作年限、职称等级、工作职务等，在原有薪酬基础上给予一定数额的补贴；加强考核，对服务满意度高的优秀社工及时给予物质奖励，切实改变社工人才待遇偏低的现状，充分调动社工人才长期专业社会工作服务的积极性。

（二）进一步提高社会工作人才的社会地位。在《国家中长期人才发展规划纲要（2010－2020年）》将社会工作人才明确为六大类人才之一的基础上，进一步完善社会工作专业人才聘用和登记管理政策，将取得职业水平证书的社会工作专业人才纳入专业技术人员管理范围，在各项社会荣誉评比表彰中纳入社会工作专业人才界别，切实提高社会工作专业人才的职业地位，增强社会工作事业对优秀人才的吸引力。

（三）广泛开发社会工作岗位。目前社工人才主要聚集在大城市的党政机关、事业单位和社区，从事社会福利、社会救助和社区建设工作，而在地域广阔、对社工服务需求量大的农村地区，以及医疗卫生、司法、教育、婚姻家庭等领域，社工岗位却相对较少。因此下一步应制定政策，引导广大农村地区加快开发社工岗位，侧重开发医疗卫生、司法、教育等领域的社工岗位，破解当前专业社会工作服务需求量大、专业岗位不明确、服务平台有限、专业人才作用难以得到有效发挥等问题。

（四）加大资金保障力度。加快政府职能转移，加大政府向社会组织购买服务的力度，并将采购经费列入各级政府财政预算一般性项目支出，保障社会工作服务的延续性，为社会工作人才发展提供稳定的财政资金支持。同时，制定政策引导社会资金投向社会工作服务领域；通过税收优惠等政策，为社工人才成长的载体——社会工作服务机构创造良好的发展环境。

 参考文献：1.     王思斌：《社会工作概论》，高等教育出版社，2005年。 2.     张敏杰：《中国专业社会工作面临的三大问题》，《浙江工商大学学报》，2006年第4期。 3.     史柏年：《体制因素与专业认同——兼谈社会工作职业化策略》，《华东理工大学学报（社会科学版）》，2006年第4期。 4.     闻英：《职业化背景下社会工作专业人才培养模式研究（社会科学版）》，2011年第3期。 5.     袁光亮：《社会工作人才培养初探》，《北京青年政治学院学报》，2008年第2期。 6.     吴亦明：《香港的社会工作及其运行机制》，《社会学研究》，2002年第1期。

[①] 林银英：《二元归于一元——社会工作人才队伍结构论》，硕士学位论文，中国青年政治学院2012年，第49页。

[②] 戚欣：我国社会工作人才的特点及培养，社会科学战线，2007（6）。

[③] 《民政部就社会工作专业人才队伍建设中长期规划作出解读》，来源：民政部门户网站，2012-05-08

[④]中国社会工作协会:2012年度全国社会工作发展报告，公益时报，2013-04-02

[⑤] 孙建立：加强社工队伍建设是创新社会管理迫切之需，学习时报，2011-12-12

责任编辑：姜妍

文章来源：http://theory.swchina.org/research/2014/0418/13250.shtml