湖北荆州政府购买社会工作服务“试水”调查

 

荆州日报 2014-04-10  记者 黄巍薇 实习生 许安琪 通讯员 向云

荆州未成年人社会保护6大计划实施中，荆州创新性引入政府购买服务方式，对未成年人及其家庭提供支持性和补充性服务，其中，“牵手护幼”未成年人社会保护体系建构计划、“爱上·家”家庭综合援助计划、“大爱无疆”困境未成年人延伸救助计划等，是将未成年人社会保护工作以项目形式进行延伸推进。至目前，已成功争取到5个国家级、省级、市级政府购买（支持）服务项目，资金近200万元，分别针对留守儿童、流动儿童、低保边缘户儿童等困境未成年人及其家庭提供侧重点不同的服务，荆州近万名未成年人直接受益。

在“政府购买服务”这一全新公共服务模式之下，政府是委托主体，非政府组织（NGO）是承接主体，荆州未成年人成为直接受益者。以项目形式、以政府购买服务方式，延伸推进未成年人社会保护工作，正成为荆州破解未成年人社会保护非政府部门参与的有效渠道之一。

本期起，专刊将分上下两期，立足未成年人社会保护，来探寻荆州政府购买服务的“破冰”路径。

【释义】政府购买服务

是通行于国际社会的一种新型公共服务供给方式，其具体做法是政府引入市场机制，把直接向社会公众提供的一部分公共服务和社会管理事项，按照一定的方式与程序，交由具备条件的社会组织承担，并根据服务数量和质量向社会组织支付费用。

社会工作服务

社会工作服务是社会工作专业人才运用专业知识、技能和方法，为有需要的个人、家庭、群体、组织提供包括困难救助、矛盾调处、人文关怀、心理疏导、行为矫治、关系调适、资源协调、社会功能修复和促进个人与环境适应等在内的专业服务，是现代社会服务体系的重要组成部分。

政府购买社会工作服务的意义

政府购买社会工作服务，是加强社会工作专业人才队伍建设、促进社会工作发展的基础制度，是创新公共财政体制、完善公共服务制度的重要手段，是转变政府职能、建设服务型政府的战略举措。

开展政府购买社会工作服务、推动社会工作发展，是现代公共服务与社会管理体制改革的重要方向，是解决现代社会问题、满足人们不断增长的社会服务需求的重要制度安排。对于加快政府职能转变、建设服务型政府、提高公共服务供给水平和效率、有效满足人民群众不断增长的个性化、多样化社会服务需求，具有重要意义。

“政府购买服务”这一全新公共服务模式近年来广受关注。在我国，这一模式2008年起始于地方探索。在党中央、国务院着力推进政府机构改革、职能转变的大背景下，政府购买服务从雨后春笋般的地方探索，转变为全国性的公共政策、公共服务的重要支柱。这股自下而上的改革新潮，正成为一个撬动政府改革的新支点，一阵吹向公共服务与社会管理领域的清新之风。2012年11月，民政部、财政部联合发布《关于政府购买社会工作服务的指导意见》，政府购买服务改革，至此从顶层设计层面进入全面推广提速的新阶段。

就在国家指导意见出台4个月之后，荆州制定出台《政府购买社会工作服务实施办法》，2013年9月，荆州市政府首次出资45万元，向专业社工组织机构购买未成年人保护与服务和安老服务两个社会工作服务项目，由此拉开了荆州政府购买服务的实践序幕，也首次将“百姓点餐、社会服务、政府买单”的公共服务新模式引入到了荆州市民的视野中、生活里。

从“纸面”到“地面”，荆州政府购买社会工作服务在“买什么”这张试卷上，填写下了怎样的答案？“试水”一年，这个似乎有些专业的概念，给人们带来的又是怎样的改革效应？

记者探访 荆州“试水”：“政府的钱花得值当”

4月2日，又是一个寻常的周三。下午一点，作为沙市张家三巷小学社工站的负责人，社工卢文博开始了一天的工作。根据前期对孩子们做的需求评估，他在笔记本上制订着近期的工作安排：4月，启动学校“社工月”宣传活动、为孩子们开展5期安全知识讲座、开展增强亲子关系互动的小组活动；5月，围绕在校老师开展服务，将小组理念引入教学，创新教学体系……

卢文博的工作很快就被打断，一个男孩躲在门边不时向内张望，见卢文博发现了自己，孩子调皮地笑了。“君君，你吃饭了没有，是不是找哥哥有事呀？”孩子不说话，笑着摇摇头。刚进校门，副校长周葵就看到了站在社工站门前的君君，“又来看哥哥了呀！”孩子点头。周葵知道，今年8岁、智力发育略显迟缓的君君，每天中午上学和下午放学时总会到社工站“报到”，“他对‘社工哥哥’既信任又依赖。”面对君君个案，卢文博和其他社工一起帮助他学习、帮助他融入班级，并且在小组活动中，培养孩子们的团队精神、行为习惯，锻炼生活技能。一段时间后，老师和同学们欣喜地发现君君特别爱笑了，别的孩子对他也更友爱、包容，“君君像是变了个人似的。”

变的，还不仅仅只是君君个人。“孩子们特别快乐，行为习惯、团队精神、自身能力都在短期内有了大幅度提升。”校长周天兰惊喜地发现着社工进入校园后的变化，毫不吝惜赞美之辞，“家长们也更愿意配合学校共同承担起对孩子的教育和沟通之责。”

这种变化，有着专业技能的支撑。在卢文博的社工日志中，记者看到，根据前期服务对象的需求评估，社工们专门设计了形式多样的服务目标及项目计划：立足认知行为理论，普及安全教育知识，教会孩子们如何更好地保护自己；救助“困境”儿童，除对20位未成年人家庭给予经济资助外，对处于监护困境的孩子给予心理引导、自信心培养、家庭关系促进，让孩子愿意和家长说话，让家长“有时间”蹲下来倾听孩子说话……

记者分别在午休时和下午放学后随机走访了6位教师、24位学生和7位学生家长。37位受访者都表示“知道学校有了社工站和社工”，24位学生都表示“非常喜欢参加哥哥姐姐们组织的活动”，6位家长表示，“在不能按时接孩子放学时，非常愿意让孩子留在社工站开设的‘四点半课堂’”，6位教师认为社工站开设的“诚信书吧”和组织的小组活动“对培养孩子行为习惯、学习习惯很有帮助”。

这样的故事和改变在张沟小学、文星中学还有很多，这些学校，正是荆州政府购买社会工作服务中“牵手护幼”项目的实施区域，而项目实施的目的，就是全力保障未成年人合法权益，探索如何更好地整合家庭、学校、社区、社会等众多主体单位，建立系统、规范、科学的多层次未成年人保护联动机制。“我们学校对社工机构和社工服务成效非常认可，应该说，‘政府这钱花得值当。’”周天兰校长说。

部门解析 荆州探索：改革看“破冰”

百姓受惠、民间组织受益、政府减负——造就“三方共赢”局面的，正是“政府购买服务”这一全新的公共服务提供模式。

作为政府购买服务中的一方面，荆州以“政府购买社会工作服务”破题，率先于全省展开了政府购买社会工作服务的探索实践。对此，荆州市民政局纪检书记王宝鸿解析，“荆州民政部门对于政府购买社会工作服务期待以久，所以能在民政部、财政部联合发布《指导意见》后，及时在地方‘落地’。”荆州在“期待中”已先期在中心城区展开了诸如社工人才队伍建设、选择试点社区对居民进行需求评估等方面的大量准备工作。

2013年3月，荆州市民政局财政局联合印发《政府购买社会工作服务实施办法》，明确了荆州政府购买社会工作服务的原则、主体、形式、范围、程序、职责分工以及服务承接机构的资质条件。“可以说，这是荆州专业社会工作发展史上具有里程碑意义的文件。”5月24日，民政部印发参阅文件将“荆州办法”在全国民政系统进行转发推广。

至目前，在荆州市委、市政府领导的重视下，在社会各界和各级政府部门的支持下，荆州开拓性建立了社工服务机构、建立起适合荆州的社会工作专业人才队伍建设相关制度、出台相关配套政策制度，政府购买社会工作服务质量较高，各项探索工作走在全省前列。

政府购买服务，需要地方财政的大量投入，对于地方经济还欠发达的荆州，政府为什么要掏钱购买社会工作服务？

为什么买

“既能加快解决公共服务短缺问题，又能形成公共服务发展新机制，同时能够提升政府管理和财政资金使用效率。”

“荆州财力不强，但政府购买社会工作服务的推进力度却很大，对于这样一件需要政府出财力出人力的创新工作，没有前瞻性的思想观念，没有为民服务的理念和态度，不可能展开。”王宝鸿介绍，中央指导意见出台后，荆州市委、市政府高度重视，市民政局党委快速部署，市财政局积极支持，会同民政部门立足宏观，整体制定荆州政府购买社会工作服务的实施办法，正是在这种“为民服务”的理念下，荆州开始了探索之路。

王宝鸿认为，社会科学理念最核心的，就是要以社会工作的专业理念和专业办法来进行社会管理，实现人的自我组织和自我管理。现阶段，从事社会管理的人并不完全具备社会工作的专业理念和能力，而具备专业能力的人，又并不都从事社会管理工作，这种不匹配，使公共服务短缺或不到位。

“政府购买社会工作服务创新的核心，是机制的转变。从政府‘事必躬亲’，到通过市场化方式‘外包’给社会力量，减轻政府压力，提高政府管理和服务社会效率，对老百姓、政府和各类社会力量，都是‘惠而不费’的好事。”

这一机制的转变，也有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发市场主体的创造活力。同时，它还有利于形成公共服务提供主体多元化格局，有效发挥社会力量在提供公共服务、改善社会治理方面的作用。

政府购买社会工作服务的另一个创新，体现在对财政资金使用效率的提高上，实现由“养人”向“养事”转变。政府购买服务强调“费随事转”、“办事养人”，可以改变传统的“养人办事”财政拨款支出方式。（文中所涉及未成年人为化名）

 

链接 荆州未成年人受益的社工服务项目

一年来，荆州争取到的5个国家级、省级、市级政府购买服务项目，资金近200万元，分别针对荆州留守流动儿童、低保边缘户儿童等困境未成年人及其家庭提供侧重点不同的服务。

★市级政府购买服务“社会参与未成年人保护与服务”项目，利用学校教育平台，通过开设工作坊，来提升家长保护未成年人的意识和技巧。

★省级政府购买“儿童家庭监护能力提升综合服务”项目，是以已建立的示范性“儿童综合服务中心”为平台，开展家庭监护能力提升、为经济困难家庭提供经济援助等方式，为儿童成长提供各种资源。

★中央财政购买“专业社工农村留守儿童关爱服务示范”项目，将重点对象定位为农村留守儿童。对监护缺失、监护失当情形的未成年人，通过小组活动及个案辅导，对未成年人及其家庭提供情绪支持和养育技巧指导。

★针对低保家庭的“低保边缘户困境未成年人综合援助”项目，则是对家中有未成年人的低保边缘户开展能力建设，促进自助互助，从而摆脱家庭困境。

★在部分社区和部分小学开设“四点半课堂”，为放学后无人照料、不方便照料的小学生，提供课业辅导、成长小组、体验式学习、社区服务等形式的补充性服务。

此外，荆州还实施了旨在提高未成年人体育活动兴趣，促进未成年人发展的中国青少年发展基金会“燃动教练”项目。

开门放权 荆州政府购买社会工作服务“试水”调查（下）

 荆州日报 2014-04-16 记者 黄巍薇 实习生 许安琪 通讯员 向云

以项目形式、以政府购买服务方式，延伸推进未成年人社会保护工作，正成为荆州破解未成年人社会保护非政府部门参与的有效渠道之一。上期，本专刊立足未成年人社会保护，从我市《政府购买社会工作服务实施办法》由“纸面”到“地面”的落地背景、受惠群体感受，来展现荆州政府购买社会工作服务这一改革带来的民生变化。

本期，专刊将进一步为您揭示，荆州政府购买社会工作服务在“买什么”、“怎么买”这些问题面前的改革智慧；展现变革之际，在加快发展步伐的同时，荆州又将如何使政府购买社会工作服务这一复杂的综合性工程更健康持续下去的思考。

点睛

★2014年，荆州已将政府购买社会工作服务列入财政预算，这也意味着，荆州政府购买社会工作服务已成为政府的一项“制度安排”，进入常态化财政预算管理之中，更多的投入、更多的项目，将惠及更多的市民。

★今年荆州政府购买社会工作服务的重点，将以社会公益服务为主，包括对养老助残、社会救助、就业服务、矛盾调解、环境维护、文体设施和场所养护与管理等，这些都与增加群众净福利直接相关。

【解析】荆州探索：改革看破冰

买什么

“凡属事务性管理服务，原则上都要向社会购买，即将大量公共事务委托‘外包’给具有专业资质的社会组织。”

去年9月，经市政府审核同意，市财政出资45万元购买安老服务、未成年人保护与服务2个社会工作服务项目。这是我市政府首次向专业社工组织购买社会工作服务，标志着我市政府购买社会工作服务工作正式启动。

政府购买社会工作服务，首先要明确“买什么”。荆州市民政局纪检书记王宝鸿介绍，荆州确立“买什么”，有一前提导向：在地方财力有限、社会需求多样的形势下，突出公共性和公益性，在厘清政府职能的基础上，按群众所需制订购买目录。“群众最知道自己需要什么，只有以群众需求为购买导向，才能将购买公共服务变成群众欢迎和接受的改革措施。”

因此，荆州购买社会工作服务的第一步就是进行需求调查，从民间筛选确立项目。以荆州市困境人员救助协会申报的“牵手护幼——社会参与未成年人保护与服务行动”项目为例。

项目负责人介绍，项目选点，是根据荆州前期开展预防流浪工作的调查情况，选定留守、流浪等困境儿童较多的学校，再通过向学校师生、家长发放问卷调查了解需求，形成需求评估报告后，再制订项目实施内容；市民政部门则对项目承接主体设定具体服务指标、人员配备、服务要求等标准，至此项目才能进入到实施阶段。

“公共服务供给模式，从过去‘政府配餐’逐步过渡为‘群众点菜’，由民办社会工作服务机构根据群众需求，提供更加人性化、专业化、多样化服务。”王宝鸿分析。

据介绍，今年荆州政府购买社会工作服务的重点，将以社会公益服务为主，包括对养老助残、社会救助、就业服务、矛盾调解、环境维护、文体设施和场所养护与管理等，这些都与增加群众净福利直接相关。

向谁买

“要积极培育、发展社会工作服务机构，支持和发展志愿服务组织，加大对社会组织的孵化和财政支持力度。”

除了“买什么”，“向谁买”也需要明确。这不仅关系到购买服务主体的明确，关系到服务质量的优劣，也关系到借此获得发展机遇的社会组织、社会工作服务机构和民间资本。

实施我市政府购买社会工作服务“耆乐共融——沙市区胜利街安老服务项目”的，是荆州市四叶草社会工作服务中心。这家成立于2013年5月的社工服务中心，也是我市目前唯一一家民间社工服务机构。

不久前，荆州市组织省高校社会工作专家、市相关部门专业人员组成项目评估组，对该项目实施情况进行了中期评估，评估组向14名服务对象发放“满意程度问卷调查”，回收的14份对社工服务的总体评价显示，11位服务对象表示“非常满意”，3位表示“满意”，而选择“一般”或“不满意”的为“0”。

“社工队伍的素质，直接关系其向服务对象提供服务质量的好坏。可以说，荆州政府购买社工服务的2个实施项目，都是高服务质量的精品项目。”市民政局相关负责人评价。

他同时表示，在政府购买服务这一全新公共服务模式之下，政府是委托主体，非政府组织(NGO)是承接主体，在今后推进政府购买服务过程中，荆州将积极培育发展社会工作服务机构，支持和发展志愿服务组织，加大对社会组织的孵化和财政支持力度。

在专业社工人才队伍建设方面，目前，我市拥有获得“社会工作职业资格证”的专业社工近200人，而2013年通过该资格考试的专业人员超过前5年的总和，“荆州专业社工队伍培养显现出良好势头，但专业人才队伍建设仍必须提速提质。”

据介绍，去年，我市民政部门两个公益性事业单位已展开社会工作专业试点，单位内设置了专门的社工室，用专业社工理念和服务方法来为服务对象开展服务；同时，沙市区是全省社会工作人才队伍建设试点县市区。“从社会角度来说，沙市区的这一试点，是在民政系统外的、综合性的社会工作探索，也就是说，荆州市已开始步入党委政府领导下的多部门、多行业、多领域全面推进社会工作发展格局的探索路程。”

如何买

“政府购买社会工作服务，关键在于坚持信息公开原则，加大竞争力度，同时通过制度建设，避免出现资金使用效率不高、违规等问题。”

荆州政府购买社会工作服务，是政府服务和管理理念及方式的重大调整，政府职能转变之后，关键在于处理好与市场和社会的关系，确保政府在与市场、与社会的关系上不“越位”，在保障民生等基本公共服务、监管违法行为等方面不“缺位”。

荆州政府如何厘清与市场和社会之间的边界，明确政府该做什么，不该做什么？

王宝鸿坦言，就目前而言，荆州社会服务方面仍缺位，原因就在于，政府部门管了很多管不好的事，比如说，用行政人员去做社会工作，因为职责不同，有的不具备社会工作的专业理念，难以做好社会工作。

他认为，从政府职能改革而言，荆州需要进一步简政放权，使市场在资源配置中起决定性作用，“需要权力去做好的事，交给政府；不需要用权力去做好的事，放给社会去做。”另一方面，“政府应加大政府购买服务的投入，激发社会活力，增加民生福祉。政府购买服务，主要要避免出现资金使用效率不高、违规等问题，这就需要制度来护航。”

荆州政府购买社会工作服务展开以来，在强化监管方面，采取的是行政监管和专业监管并行的监管方式。

所谓行政监管，就是民政部门做为社会工作主管部门，要对社会工作者在职业道德、人员管理、操作合规等方面予以管理；财政资金监管，即对社工服务机构进行政府财政资金审计，由财政部门和民政部门共同监管。

专业监管，则体现在督导和评估方面。一方面请服务对象对社会工作者的服务进行满意度考评，另一方面是请专家对社工服务机构进行服务质量评估分析。王宝鸿介绍，随着荆州政府购买社会工作服务的深入开展，今后，我市将引入沿海城市的专业督导师来对社会工作者的专业服务开展评估、考核和培训，并通过5至8年人才队伍建设，培育荆州的督导专业人才，指导其他社工开展工作。

【展望】纳入财政预算常态化

让百姓受惠、为政府减负，在社会呼声日益高涨的背景下，荆州政府购买社会工作服务将如何演进？

谈未来发展，先要“知不足”，而后“明方向”。

“无须讳言，荆州政府购买服务刚踏上变革探索之路，与上海、广州、杭州等展开探索较早的城市相比，荆州的差距差在思想观念保守，差在重视程度不够，差在资金投入不足，差在机构建设、人才队伍建设相对滞后，差在服务提供的专业分类不细。”市民政局相关负责人分析指出，这其间，加快民间社工组织孵化和人才队伍培育是重中之重。“民间社工组织‘繁茂生长’，才有可能引入竞争机制，最大程度保障服务质量。”

差距就是提升空间。在财政投入方面，2014年，荆州已将政府购买社会工作服务列入财政预算，这也意味着，荆州政府购买社会工作服务已成为政府的一项“制度安排”，进入常态化财政预算管理之中，更多的投入、更多的项目，将惠及更多的市民。

在社工专业人才队伍建设方面，近日，省委组织部等18部委出台《关于加强社会工作专业人才队伍建设的实施意见》中明确，“要推动社会工作专业人才使用，积极开发设置社会工作岗位，到2020年，每个城市社区要设置社会工作岗位2个以上，农村社区普遍设社工岗位。民政、司法、工会、共青团、妇联、残联等系统内以社会工作服务为主的事业单位，要将社工岗位明确为主体专业技术岗位。相关行政部门和群团组织以及公益慈善类社会组织要设置一定的社工岗位。”同时，“要大力发展民办社会工作服务机构，逐步建立民办社会工作服务机构孵化基地等措施，培育具有一定专业服务和管理水平的民办社会工作服务机构。”

“因此，今年我市将着力进行社会工作岗位设置和民办社会工作服务机构孵化工作，”该负责人称，“大力发展民办社会工作服务机构，也是在政府购买服务中引入竞争机制、提高公共服务供给水平和效率的保障。”此外，今年3月，我市人才工作领导小组在出台的《关于集中实施人才工作“8+2”项目的意见》中，将遴选培养20名“社会工作人才”纳入到了我市人才工作“8+2”项目中，“这也是荆州为留住社会工作人才、更好地使用专业社工人才的一项政策举措。”

从政府购买社会工作服务刚进入百姓生活时，人们不相信会有这样的“好事”，相关部门称“这是在做傻瓜才会做的事”，到如今，部分社区居民和部分困境儿童切身感受到因为这项变革，给生活带来的改变，应该说，政府购买服务正为越来越多的人所认知和期待。

尽管仍处于探索阶段，政府购买服务的价值和意义还尚未引起社会公众足够的重视，但人们有理由对其寄予厚望：在百万百姓受惠的同时，它将促进政府转变职能、提高政府效能、扩大公共服务，为民间社会组织的成长提供宝贵的空间，开创社会管理、社会建设充满活力的新局面。

专刊观察 制度保障是社工人才队伍建设的关键

荆州政府购买社工服务“试水”，以政府的小投入，换取了百姓的大实惠，改革迈出的这第一步不可谓不成功。但要持续健康推进这项改革深入下去，转变政府职能和思想观念、建立政府和社会工作机构间良好的合作关系、促进社会服务市场发育，固然是其关键和保障，而建设和培养造就一支社会工作人才队伍，更是推进和支撑政府购买社会工作服务、构建服务型政府和社会关系的重中之重。

在我市工业化、信息化、城镇化、市场化发展进程中，人们面临着社会功能受损、缺失、需要修复的问题。专业社工人才按照自助、助人的原则，按照现代的手段、技巧和方法来从事专业化的心理危机、社会功能修复工作，能够发挥作用，成为广泛需要。

但从现实来看，目前，拥有640万人的大荆州，仅有不到200人的能提供专业服务的社工小队伍，而在其间，每年还有一定比例的专业人才因为社会认知度、职业发展空间和薪酬等林林总总原因流失。因此，如何激发社工专业人才积极性、培养造就一支稳定、高素质社会工作人才队伍，成为了出给在探索职能转型的政府的一道必答题。

培养造就一支职业化、专业化的社工人才队伍，当务之急在于加快建立和完善社工人才制度安排，这种制度安排，既要包括岗位设置制度，建立、健全社工薪酬保障和成长发展制度，又要包括保障制度，以制度安排，体现支持性和保障性。

首先要创造广泛分布，充分发挥作用的社工岗位条件。社工在多行业、多单位普遍需要，因此，要通过岗位开发和设置创造社工发挥专业作用的条件，使社工从“有所作为”到“大有作为”，以此提高社会认知度和职业尊严。

其次，要建立、健全社工的薪酬保障和成长发展制度，建立与社会经济发展相适应的科学的社工收入分配制度，使其付出的专业化劳动、知识技能的奉献有合理的回报，使其立足基层，在面对个体和群体的工作中实现自己的价值，体现独特的作用，有发展的基础、发展的路径和上升的空间。

其三，要建立社工权益保障制度。由于社会工作服务的特殊性，政府和社会组织机构必须为社工提供必要的权益保障机制。如社工与社会组织的关系、社工在服务时与被服务对象之间的权益保证等，当社工的权利受到侵犯时，要有相应的制度保证，避免“法律缺位”。

换句话说，大力培育和稳定专业社工队伍，不能仅靠纸上谈兵的蓝图设计，而是需要提供实现这些“设计”的社会资源、政策保证和制度安排。

责任编辑：姜妍

文章来源：http://trade.swchina.org/trends/2014/0416/13191.shtml