专论：如何解读社会化养老中的三大基本概念

 

什么是“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”你弄明白了吗？

在社会养老服务体系中，政府的职能是什么？哪些事情应该政府兜底？哪些事情应该委托专业机构来做？满足巨大养老服务需求的人力资源、财力资源和基础设施资源从哪里来？专业社会工作、专业养老服务机构、社区组织及其他社会组织在社会养老服务体系中的定位和作用是什么？在以“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的体系建设口号下，我们是否真的读懂了其中蕴含的真相和深刻意义？围绕这些问题，由中国社会工作协会与江汉大学合作成立的中国社会工作实务研究院于湖北武汉召开的“社区养老服务研讨会”上，来自武汉当地以及北京、南京、宁波、香港等地的专家、学者、实践工作者，在深入学习、领会《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》的基础上，开展了认真和热烈的讨论，明晰了一些观念，厘清了一些概念，当然，也提出了更多的问题，期待进一步从实践中去寻找答案。

在养老服务中，政府的职责是什么，哪些该由政府提供，哪些该由社会组织提供，这个边界应该厘清

研讨会上，在对武汉市的社会养老服务现状进行了大致介绍之后，时任市民政局主管社会福利工作的领导话锋一转，说出了他自己的种种困惑。

他认为，在养老服务面临的问题上，一是政府的责任边界不清。虽然这几年，国家和政府相继出台了很多政策和意见，但是，哪些该由政府提供，哪些该由社会组织提供，都不是很清楚，应该把概念厘清，避免出现全能政府现象；二是社会组织发展不足。很多服务内容政府无法满足，又没有社会组织能够提供。如武汉市目前虽有5000多家社会组织，大多数是行业协会类，行政化趋势明显，活力不足，真正面向社区的服务类、公益类组织非常缺乏，老人真正需要的服务无人提供；三是保障措施不力。政府虽然明确提出了养老床位保障和场地保障，但还有很多工作没做，如在政策上怎样培育社会组织、怎样培训社会工作者、怎样发展社会工作，都是需要考虑的。国务院35号文件也明确了政府要保基本，其他服务都要由社会组织来提供；四是专业社会工作人员介入不足。譬如很多老人需要精神慰藉，而不仅仅是照顾其吃喝拉撒，但这种服务需求很难得到满足。

武昌区民政局的同志在介绍了武昌区社区居家养老服务体系建设的工作进展状况后，也谈到了他们在实践中遇到的一些困难，如：限于资金投入问题，社区养老服务中心和服务站后续的服务和管理受到制约，政府需要不断地加大资金投入；再如，社区养老服务承担的各种责任风险，老人是一个特殊群体，其安全需要法律保障，而我们提供的各种服务没有法律的支撑；又如，由于设施不完善，专业水平低，服务内容过于单一，根本无法满足老人的不同需求。

来自湖北经济学院的袁妙彧副教授，根据他们在武汉市展开城市社区调查情况也提出，目前社区养老服务面临的首先是资金上的困境。她认为，目前居家养老在社区，社区是否能承载下来？谁应该成为居家养老服务的主体？社区是没有可能的，因为社区的资金来源非常有限和单一，主要是来源于街道的资金，而街道对社区资金的条式管理制约了社区养老服务的发展；其次是人员的匮乏。武汉市目前只有部分社区实现了政府对居家养老进行买岗，设有专职人员，但工资很低，只有1400元~1500元左右，低标准工资和多元化的养老服务要求相比，能做好养老服务工作是不现实的；之三是服务缺乏专业性。一些社区把居家养老服务与党建工作结合，思路是好的，但党建不能提供专业养老服务，精细化的服务工作还是需要专业社会组织。

 

如何正确理解和实施“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的社会养老服务体系原则

近年来一直在从事社区养老服务调研和有关工作的江汉大学特聘教授何晓玲，结合她在调研工作中了解的情况提出，从一些地方近年来的政策走向和实施举措看，一些“顶层设计”已经出现了偏差。譬如，在很多地方政府文件中出现的所谓“973”、“964”、“955”规划，把一个应该是围绕老人服务需求展开的社会养老服务有机体系人为地割裂为居家养老的老人、享受社区照顾的老人和到机构去养老的老人三个部分。她以为，出现这种偏差的根源，在于对“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”这一原则的错误解读。

那么，我们该如何去正确解读这一体系原则呢？何晓玲认为，首先，“居家为基础”绝不是眼下人们理解的90%的老人住在自己家里就是“居家为基础”了。它的内涵应该是，要打牢、做实社会养老服务体系的基础，首先要高度重视家庭以及与“家”有关的一切养老服务元素的作用，使他们得到最大化的政策优惠和社会支持。这也是面对当前的“未富先老”、面对未来的“劳动力不足”、缓解养老服务巨大需求压力的最经济、最有效的途径。

而做到“居家为基础”的关键词是“政策支持”。一是对家庭养老力量以及与家庭养老相关的邻里、近亲的守望相助，给予政策支持和制度安排；二是对以各种搭伴养老形式组成的“类家庭”，给予政策支持和法律、道义上的理解和支持；三是对与“类家庭”的组成原则相似的“亲情式”互助社区给予政策支持和相关的配套优惠政策。

其次，对“社区为依托”，不能简单理解为仅仅是社区直接为部分老人提供各项照顾和服务。目前，虽然大家已经形成一个共识，就是要打造社区为老服务平台。但是，其中的关键是要打造一个什么样的社区平台，才能托得起社区所有老人的不同服务需求？现在我们很多地方政府已建、在建或打算建的以场地资源为基础的社区养老服务中心和服务站，怎样才能让这些场地真正发挥作用，实现我们的初衷？而且，是不是每个社区都需要或者说有条件建设新场地？

她认为，“社区为依托”的关键词是“资源整合”。一是政府自身资源的整合：房屋、场地、条条块块、部门内、部门间，需要协调整合的内容不胜枚举；二是专业服务资源的整合：医疗卫生，康复护理，专业养老服务，专业餐饮、物业、家政服务，其中的重点是要划清市场与非市场的界限；三是社区养老服务的人力资源整合：现有的社区干部队伍是否能承担起养老服务的职责？专业化的老年社会工作队伍通过什么形式和途径进入到社区养老服务？老人群体自身拥有的资源如何发掘和整合？

之三，“机构为支撑”，这个机构指的是什么机构？它要支撑的又是什么？无疑在人们脑海里想到的肯定是各种养老院、福利院、老年公寓等院舍式机构。而何晓玲认为，要承担起养老服务“支撑”责任的，恰恰不是这些院舍式的专业养老服务机构。

她认为，要想让“机构为支撑”支撑起社区养老服务大厦的关键词是“培育发展”。一是要培育发展各种专业服务机构，鼓励已有专业服务机构在规模化基础上向社区延伸，如系列托养所、康复护理站、连锁餐饮、家政服务等等，以满足老人的基本生活和生存需求；二是要培育发展各种社会公益和社会活动组织，以满足老人精神文化需求；三是要培育发展能够接受政府委托、承担起各项为老服务的总协调、总落实和总监督职责的专业老年社会工作或服务机构，起到四两拨千斤的作用，成为老人心中的娘家人和主心骨。这第三种社会组织是培育发展的重中之重。

最后，她针对目前各地流行的社会养老服务居家、社区、机构“三分天下”的政策导向提出，一方面可以以老人是住在社区里（当然包括家中）还是专业院舍中划分不同政策支持重点；另一方面，应该以老人的不同身体状况、不同服务需求，整合服务项目和提供形式。

社区在养老服务中的定位和功能是什么，哪些事情应该做，应该怎样做，需要明确和明白

长期从事社区建设工作的湖北省民政厅基层政权和社区建设处副处长徐昌洪在发言中，从社区工作的角度，提出了他的见解。他认为，养老服务作为社区工作的一项重要内容，最近几年，取得了显著的成效，但依然存在不少的问题。具体表现在：一是理念落后。虽然常说“以人为本”，但在社区养老服务工作中，往往根据主观意向来开展工作，忽视老年人的需求，不知道老年人真正需要什么，所以有的就成了摆设；二是方法简单。常常“包办”、“代替”，不懂得分工与协作，即无限强化政府、社区的责任和主体作用，忽视老年人自身具有的能力和参与积极性；三是设施闲置。一些社区设立了养老服务设施，有的面积还很大，但没有什么人气，空荡荡的，与日益增长的社区养老服务需求形成了反差；四是功能单一。目前大多数的社区养老服务项目不多，走进社区日间照料室一类的养老服务场所，老人们不是看电视就是打麻将，其他的项目很少；五是队伍缺乏。在社区从事养老服务工作的主要还是政府干部、社区干部，其次是志愿者，缺乏专业的服务人才，也缺乏专业的服务组织。

 

徐昌洪认为，出现这些问题的原因主要有以下两个方面。

一方面属于深层次原因。具体地说：一是服务需求不清楚。现在，社区居家养老设施统一要求“四室一橱”，我们设立的这些设施、项目是不是老人需要的，值得思考。在具体的社区里面，老年人的需求是什么，基本没有做过调查了解，设施的建设、项目的设置、工作的开展都是根据政府要求来确定的，政府有要求、有规定，就照着这些要求、规定做，很少考虑老人实际需要什么服务。这导致老人有的需求你不能满足，而你提供的服务老人不一定需要。

二是功能定位不准确。社区养老服务工作究竟是个什么功能定位，我认为目前还不是很明确。所谓功能定位，简单的理解，就是我们要干什么，也就是说，社区养老服务主要干什么，应该具备什么样的功能，还不十分清楚。比如，我们是提供“养老”还是提供相关“服务”，是政府、社区“亲自服务”还是组织动员社区力量、社会资源来“协同服务”，还是发动老年人来“参与服务”。这是我们需要明确的。

三是目标群体不明确。所谓目标群体，就是说我们的服务的主要对象是谁？当然，所谓养老服务，目标群体当然是老年人，而且，我们也把社区养老服务定位为“普惠型”，将社区所有老年人作为服务对象，而这些老人里面有分类：其中，大部分是有生活能力而不需要“养”的，需要“养”的应该只是三无老人、失能半失能老人。那些有儿有女的、身体健康的，怎么对待，应有很大的区别。这部分老人需要的是“服务”，且需要是“参与式服务”，而不是在家坐等服务。

四是空间布局不合理。我们在社区里设立了养老服务设施，老年人不愿意来，除了项目单一、内容少以外，一个重要的原因是养老服务设施的空间布局不合理。比如楼层的问题，有的设在楼上，又没有电梯，老人上下不方便；比如房间的问题，是不是所有社区都需要“四室一橱”，或者说设置了“四室一橱”就可以解决老人的所有需求了，老年人需要的东西你没有，他当然不会来。

另一方面属于体制上的原因。当前，社区养老服务工作主要是政府根据规划从上而下推进的，即：政府始终发挥着主导作用，依靠强大的行政组织、行政资源、行政力量和行政方式来推动，更多体现的是政府的需要，而不是老年人的需要。

徐昌洪提出了社区做好养老服务工作目前亟需要做的几件事情：一是加强专业社工队伍建设；二是培育专业养老服务机构；三是孵化老年人社会组织；四是建立社区、社工、社团“三社互动”机制。

之后，江汉大学社会学系主任方爱清以他们的教学实践基地百步亭社区为例，与大家分享了他们在百步亭开展“社区志愿组织参与居家养老服务实践探索”的诸多经验和体会。

社会工作在社区养老服务中的定位与作用是什么，需要坚持哪些工作原则

来自香港的无国界社工湖北办事处主任吕安安在发言中指出，社区如人，受着地理、人文、历史、经济等的影响，各有“性格”。但共通的一点，社区是当地人的家园。所以我们在开展社区照顾前，需先认识当地特点、发掘本土资源，俾补阙漏。人不能离群独君，需要有家庭功能的生活圈，社区可视作支援家庭功能的环境，社区照顾令人回归家庭。照顾的责任不是以政府与民间分摊或服务买卖的角度看待，应是互有助益、同得滋养，方能历久而人心归向，成为有共同体具生命力的社区。

吕安安认为，按此论之，社会工作在社区养老服务中可有以下的定位及作用：一是提供“社区需要评估”，协助制定政策。要留意“社区需要评估”不只是专家或社工的分析意见，也应包含社区居民的想法，帮助政府了解及掌握民情需求，制定符合本区所求及发展的政策。二是协助政府完善养老保障体系，有策略地推行服务。例如法例定立、医疗保健、家庭政策、环境设施。社会工作透过研究与实务，掌握养老需要，灵活变通，设计及推行服务，以助政府建立本地的养老保障体系。三是交流学习，增强服务提供能力。在国内及国外、不同机构与专业观摩切磋，增强社会工作的功能、培养人才，制定合宜服务方案，承担服务输送，例如个案跟进、培训；连接社区资源，与不同团体、专业合作，服务转介。四是发掘及巩固本有的资源，促进有利建立社区照顾的因素。例如培养民众的社区意识；整理社区人口资料，找寻可供利用的人脉；发掘邻里的互助关系网，加以强化；改善或翻新社区设施与卫生环境；培训义工，建立辅助的服务队伍。五是协调社区正式与非正式服务及资源。正式资源包括政府部门、法定机构提供的服务，非正式资源包括老人的亲人、朋友、邻里、经常光顾的商店等社交支援网络；产业团体的发展及资产。担当社区不同团体、群体、机构或个人的桥梁，发掘及促进各自所长，互补互助，形成数据链。六是教育及推广。透过不同方式，协助居民(包括老人)了解政策、本社区设施及服务；增强居民了解自身能力与角色、家庭成员需要的认识、应变解决问题的能力；促进邻里关系与社区和睦。

与吕安安不谋而合，徐昌洪也提出了从社会工作的视角，做好社区养老服务的几个原则：一是需求导向原则。所谓需求导向，就是要真正做到“以人为本”，具体来说，就是要实现三个“让”，即：需求让老人表达，问题让老人讨论，事务让老人参与，真正做到问需于老人、问计于老人，真正走“群众路线”，真正做到“务实”。因此，我们要从包办者转变为引导者、观察者、增能者。二是差异优先原则。要处理好政府的统一规划和社区的实际需求之间的关系，既要考虑政府的统一规划，又要考虑社区的实际差异，而且要把社区的实际差异放在优先的位置考虑，做到差异优先。只有这样，才能处理好公平与效率的关系，我们不能只讲公平不讲效率。三是自下而上原则。在社区养老服务工作中，不能搞行政指令，要以协商民主的方式来进行项目的选择，建立以协商民主为导向的社区养老服务项目选择机制。通过民主协商的方式确立了服务项目后，向政府申报，政府审核后采取购买服务的方式进行推进。

来自武汉理工大学的成元君副教授则从高度专业化的角度，向大家介绍了他的研究课题：“隐蔽老人”的社工介入策略。

 

社会养老服务的主体应当是谁，社区居委会、村委会能否承担起社区养老服务的职责

在研讨中，南京市社会福利服务协会会长钱国亮提出了“NGO、NPO是社会养老服务主体”的观点。他认为，社会养老服务的主体不外乎是政府，NGO、NPO和市场，但他要强调的是NGO、NPO在社会基本养老服务中的主体地位。

钱国亮指出，当今世界上许多国家以法律的形式规定，公民享有公共服务的权利。国外一般认为社会福利包涵社会保障，我国的专家认为社会福利是社会保障的一部分。不论谁包涵谁，社会保障、社会福利都属于公共服务。基本养老服务、老百姓的（而不是少数富人的）基本养老服务与教育、基本医疗服务一样都属公共服务。一个国家、一个地区、一个城市文明程度如何，某种意义上就是要看对老年人、残疾人照顾的怎么样？

公共服务的性质决定了它不可能由市场自发承担，公共服务是政府承担的职能和义务。当然，政府不是要包揽服务，而是我们常讲的政府应发挥主导作用，主要体现在规划、协调、提供政策支持和监督。

NGO、NPO的主要特征是以提供某项公共服务为宗旨，不以盈利为目的。他们提供的服务常常是政府或盈利部门不便做，不愿做，做不好的工作。在社会建设中起着不可替代的作用。NGO、NPO作为提供服务的主体，可以减轻政府的负担，降低社会治理的成本，提高社会治理的效益。

社区居委会、村委会作为基本养老服务的主体行不行？我认为，社区居委会是我国宪法和法律规定的基本群众性自治组织，是我国基层民主政治制度的一部分，而不是一般的社会服务组织，不弄清这个问题，不解决社区民间组织的地位和运行机制，像前几年社区老年服务“星光计划”，挂牌子，争资金，哪个部门检查就挂上哪个部门的牌子，全国投入上千亿资金，事倍而功半。

据美国约翰.霍普金斯大学的研究，政府买单的服务平均占NPO收入的30%，NPO组织服务收费占50%，社会募集占20%。这只是个平均数。他们所研究的NPO包括基金会、教育、卫生、环保等各行业的NPO。养老服务NPO政府买单的比例要高的多，台湾、新加坡达60%，香港达70%，欧洲、日本达90%以上。这里可以得出两个结论：一是NPO组织，特别是基本服务的社会组织是要政策上扶持的；二是NPO组织提供的服务也是要收费的，不能认为收费就是产业化。在我国基本养老服务的社会组织，政府补贴平均不到收入的10%，这方面，我们与发达国家的差距还很大。

作为对钱国亮观点的补充和印证，来自民间社会养老服务组织的代表，南京市鼓楼区心贴心老年人服务中心院长韩品嵋向大家介绍了他们机构的成长经历，并分享了他们在与政府合作和为老人服务过程中的心得体会。

作为一家走过了十几年发展之路的专业老人社区服务机构，心贴心老年人服务中心与之孵化成立的38个托老所相互联系，建立起一个以中心为核心、以托老所为支点、覆盖整个鼓楼区范围的立体式老年人服务网络。目前机构下辖有社区托老所、居家养老中心、老年大学、养老院、职业技术培训中心、职业介绍所。机构共有员工400多人，为5000多名老人提供居家养老服务。服务范围包括：包括长、短期托养、临时照料、老年饭桌、家庭餐配送、上门探望及家政服务、老年大学等一系列综合性养老服务。

可否把社区养老服务的基本经验和未来发展概括成：制度化、多元化、专业化、信息化以及参与式养老

有着对社区建设、社会工作和社会组织深刻理解和深入研究的宁波市民政局副局长许义平在对研讨会进行总结评价的同时，也对社区养老服务得出了他的概括。

他认为，现在来研讨社区养老服务这样的话题，对于在我国形成一个相对一致的养老服务理论的话语体系是有重要价值的。比如说，老年人呆在家里，有人说是家庭养老，当然没错。但是还没有触及本质。其实，老年人在家庭同样可享受社会化的服务、机构的服务。养老方式更多地强调养老服务供给的资源，养老服务究竟是福利性的还是市场性的，关键看提供的主体。如果主体是协同的，它还可以是复合的。我们不能机械地去谈机构养老、社区养老、家庭养老。其实，在什么地方养老不重要，重要的是服务供给的主体和方式。这方面，还是从政府、社会、市场这三个主体的责任和功能去梳理更清楚些，机构、社区、家庭只不过是一种表现形式而已。

许义平指出，近年来，社区养老服务在实践中表现出丰富的多样性。同时，社区养老服务的发展在宽度和深度上还有巨大的空间。在这个过程中，有一些重要的变量需要引起我们足够的关注。

一是社区养老服务的生产方式没有固定的整齐划一的模式，我们需要承认区域的差异性，尊重实践的创造性。这些区域性的不同经验在许多方面是可以相互分享借鉴的。当然，养老服务的生产方式能否适应居民需求的满足，最终是由区域之间生活方式、发展阶段、面临的问题以及资源禀赋等要素所决定的。在这方面，还有巨大的社会创新空间，需要我们更加务实的态度和行动。

二是社区养老服务体系的建立取决于政府的行动。与整齐划一的社会福利政策设计不同，社区养老更多的是面对分散的差异性的社会需求和问题，政府的刚性手段和自上而下的服务供给方式已经不能适应，政府需要形成开放性的政策架构，以购买服务的方式能够使不同的方面参与其中，满足老年人多样化、多层次的服务需求。社区养老服务获得了公共资源规范持续增长的供给渠道。这种发端于社区服务的养老领域社会公共政策的形成，是社区发展对公共服务制度的新贡献。

三是提升社区养老服务的质量需要专业化的解决。对物质贫困者的关注向对服务贫困者的关注，这是社会保障制度逐步完善基础上社会服务领域的重大转型。这一变化也是公益服务组织、社会工作服务机构发展的重大机遇。在这方面，政府对公益组织、社会工作机构的支持显得更为重要。社区专职工作者并不能包办老年对象的需求，在政府支持下，社区发展多元服务主体，为老年居民提供各种可及性、便捷性的服务。在此基础上，进一步对这些服务组织进行社会工作专业改造升级，并引进新的社会工作机构，共同提供相对专业的养老服务，这种融多元化和专业化为一体的社区养老服务，是社区发展、社会组织、社会工作＂三社联动＂在养老领域的典型体现，也是创新基层社会治理的重要实践。在这里，三社联动不是平面并列的关系，而是逐步深化、梯次推进的关系。进一步，可以在更宽的视野来谈论政府、社会、市场在养老领域的协同关系。

四是基于信息化技术的运用，社区养老服务的资源还有很大的空间可以开发。利用信息化手段使分散的需求与分散的供给资源得以对接和流动，使养老、医疗和其它各种服务机构与社区养老服务形成了有机的协同网络，使居家老人的安全求助得到了及时回应。信息化突破了社区自身资源的约束，超越了社区就地配置资源的方式，在更大的范围打破边界，实现按需配置资源。立足社区、超越社区的信息化技术是社区养老服务的新空间，也是社区养老服务方式的重要创新。

五是老龄人口不仅仅是政府和社会单向服务的对象，老年人本身就是社会发展不可忽视、极为重要的资源。老年人自身积极的参与式养老是社区养老服务的新境界。政府、社区通过提供充分的参与空间和条件，老年居民利用自身的优势，广泛参与社会生活，在社区发展以及基层社会组织中，老年志愿者发挥了积极甚至骨干的作用，成为社会管理和社会服务的重要力量。在这一社会参与的过程中，收获的是充实而有活力的晚年生活：社交、友谊、尊重、归属乃至自我实现。这种基于社区参与式养老的积极正向的老龄人口社会生态，正是我们面对老龄化社会所追求的未来美好社会的愿景。

许义平提出，基于以上5个方面的共识，是否可以把社区养老服务的基本经验和未来发展概括成：制度化、多元化、专业化、信息化以及参与式养老。我们期待着这5个方面的整体推进构成一个本土化的社区养老服务模式。

中国社会工作协会赵蓬奇副会长最后强调说，对于一些重要的概念，譬如“居家为基础，社区为依托，机构为支撑”，中央提出的这几句话，我们怎样理解，怎样做文章，我们不一定一次会议就弄得十分清楚，但至少开了个头。在厘清概念的基础上，我们要找准问题，理顺关系，譬如政府和社会组织，社区和社工，社区、社工和社会组织等等，这些关系都要理清、捋顺。最后的落脚点是要找出路径，重要的是实践道路。

责任编辑：姜妍

文章来源：http://theory.swchina.org/live/2014/0416/13167.shtml