社会工作在中国：行政性社会工作的形成（五）

新中国成立后，行政性社会工作的形成过程中最关键的因素莫过于新的社会行政架构的搭建。在全新的社会行政架构下，民间的力量被迅速压制下去，所有的社会行政事务都在政府职能部门和为数不多的准职能部门掌握中，于是专业社会工作被消解于无形。

以内务部为主、多部门配合的社会行政架构

对于新中国成立后的社会行政架构，费孝通曾经做过非常精辟地概括：“社会救济福利事业由专门机构管理和部门分散管理相结合。前者为各级民政部门，后者为有关政府部门和各人民团体。这种办法既能各司其职，又能分工协作。”（《社会学概论》编写组：《社会学概论》，天津人民出版社1984年版，第355页）虽然“既能各司其职，又能分工协作”的说法有些言过其实，但是以政府包办一切为主要特征，确确实实是新中国社会行政架构的最突出之处。不过，新中国成立之初，作为中央政府社会行政机关的不是民政部，而是内务部。             

1949年10月1日，中华人民共和国中央人民政府正式成立。10月19日，根据中国人民政治协商会议第一次会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》的规定，中央人民政府委员会第三次会议决定，任命谢觉哉为内务部部长，武新宇、陈其瑗为副部长。10月21日，中央人民政府政务院宣告成立，内务部位列30个部、会、院、署、行的首位，可见当时中共高层对社会行政的重视程度。11月7日，中央人民政府内务部正式成立，内设机构有办公厅、干部司、民政司、社会司、地政司和优抚司等6个单位。

随后，各大行政区军政委员会设立了民政部，各省、自治区设民政厅，大城市设民政局，专区、县设民政处、科，民政机构遍及全国。1950年中央人民政府内务部召开第一次全国民政会议，确定复员安置、社会救济、生产救灾、困难补助、移民安置、游民改造等皆属民政部门的职责范围，这样民政系统就成为从上到下的专门的社会行政机构。

作为社会行政机构之补充的各人民团体，包括共青团、妇联、工会，也都是在党委和政府的领导之下开展工作的，属于准政府部门（或是人们现在习称的“二政府”）。在当时还有一个较为独立的社会团体也在行使着社会行政职能，这就是中国人民救济总会。中国人民救济总会是1950年 4月29日在北京成立的，其前身是1945年成立的中国解放区救济总会。救总的常设机构是执行委员会，以宋庆龄为主席，董必武、谢觉哉、李德全、吴耀宗为副主席，伍云甫任秘书长。总而言之，无论是工青妇等人民团体，还是中国人民救济总会，都是配合政府工作的。

政府包办一切的社会行政架构

新中国成立之初到改革开放初期，政府包办一切成为社会行政架构的主要运行特点。作为社会行政主管机关的内务部，本身就是政府职能部门，其性质自不待言。即便是作为补充的各人民团体，也不属于真正的民间组织，因为这些全国性的团体都是在中国共产党夺取全国政权前夕建立起来的，并起着为政府职能做补充的作用。共青团成立于1949年4月，其时名为“中国新民主主义青年团”，规定其性质是中国共产党的得力助手和后备军；全国妇联成立于1949年3月，其时名为“中华全国民主妇女联合会”，规定其性质为中国共产党和中国政府联系妇女群众的桥梁和纽带；中华全国总工会恢复于1948年8月，是中国共产党联系职工群众的桥梁和纽带。从它们的起源与政治地位来看，尽管也在各自的领域开展了社会行政工作，但都是从属于政府行为的。

一方面是成立全新的人民团体，以争取和联系某个特定领域的群众；另一方面就是对原有旧的社会团体进行改造和取缔（此点留在后面专文论述），使之向着归入政府直接指挥和管理的体制靠拢。经过这两个方向的努力，政府最终包揽了全部的社会行政事务，从前由民间主导的部分社会行政事务也被彻底剥夺。

中国人民救济总会的任务就是团结并领导全国从事救济福利事业的团体和个人，协助政府组织群众进行生产节约、劳动互助，以推进人民大众的救济福利事业，并担负国际工作。中国人民救济总会成立之初，以当时最紧急的灾荒救济和失业救济为重点开展工作。如为江苏、安徽、河南、河北等省遭受水灾的灾民募集寒衣数百万套；建立大批生产教养机关，收容了数十万乞丐、小偷、流氓、妓女等游民和无依无靠的老、残、孤儿；整顿、改造了数千个旧有的救济福利社团；向朝鲜、越南、印度、日本等国家遭受自然灾害、战争灾难的人民提供援助。

1955年11月22日，根据周恩来的指示，中国人民救济总会和中国红十字会合署办公；中国人民救济总会所管的国内救济工作并入内务部，国际救济工作划归中国红十字会；将原由中国人民救济总会领导的盲人福利会和新成立的聋哑人福利会筹备委员会划归内务部。1956年 7月起，中国人民救济总会同中国红十字会合署办公，有关社会救济福利方面的工作划归中华人民共和国内务部负责办理。至此，相对独立于政府职能部门之外的所有社会团体都被归入政府序列，政府包办一切的社会行政架构最终得以建成。

变动中的社会行政架构依然没有改变性质

内务部成立后经历了几次比较大的调整，但是其职能和性质并没有发生根本性的变化。1954年9月，第一次全国人民代表大会第一次会议在北京召开，会议通过了《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国国务院组织方》，成立中华人民共和国国务院。根据国务院《关于设立、调整中央和地方国家机关及有关事项的通知》，将原中央人民政府内务部改为中华人民共和国内务部，接替相关工作，成为国务院的组成部门。后来，内务部的职能范围有些调整，但没有触动其根本性质。

但是，在1957年前后，随着“双百”方针的提出与社会学的解冻呼声出现，曾有发展专业社会工作的某些动向。据说，有些人曾酝酿将内务部改为社会保障部或社会福利部，但“因情况比较复杂，距离现实过远，无果而终。”（卢谋华：《社会工作的理论与实践》，中国社会出版社2007年版，第17页）大的社会政治环境没有变化，内务部的职能也不会发生大的变化，这是时代使然。

到了1968年12月11日，内务部军代表向中共中央和“文革领导小组”请示撤销内务部的报告被批准，于是，内务部于第二年初被撤销，其主管的社会行政事务移交给有关部门。社会行政失去了统一集中指导的机构，变得杂乱无章。所幸在1978年3月，决定设置中华人民共和国民政部，作为国务院的一个职能部门，指导全国的民政工作。这样，改革开放后的社会行政架构就变成了以民政部为主、多部门配合的格局，延续了行政性社会工作的固有思路。

责任编辑：杨星

文章来源：http://family.swchina.org/history/2014/0318/12078.shtml