社会工作在中国：行政性社会工作的发展（一）

自上世纪50年代行政性社会工作制度和模式成型以来，具有中国特色的计划经济体制下的本土社会工作就贯穿了改革开放前的绝大部分时间，期间虽也有反复和调整，但基本模式却没有发生实质上的变化。当然，这种本土社会工作模式也经历了局部调整和发展的过程，其中的不少做法今天依然很有启发意义。在描述行政性社会工作的发展历程时，我们的关注点首先投向农村，而五保供养制度是最有开创意义的一项制度安排。

农村五保供养制度的起源

农村五保供养制度的起源既是新中国成立后对社会秩序重构的一次尝试，也有着深厚的法理基础。1956年1月，中共中央政治局提出的《1956年到1967年全国农业发展纲要（草案）》中规定：“农业合作社对于社内缺乏劳动力，生活无依靠的鳏寡孤独的农户和残废军人，应当在生产上和生活上给予适当的安排，做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬，使这些人的生养死葬都有指靠。”（《农业集体化重要文件汇编（1949～1957）》上册，中共中央党校出版社1981年版，第529页）这是对农村“五保”内涵的第一次清晰界定，“保吃、保穿、保烧、保教、保葬”的对象是“生活无依靠的鳏寡孤独的农户和残废军人”，这样“五保户”就成了一个特殊的群体。

1956年6月，第一届全国人大第三次会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》，其中明确规定：“农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，在生产上和生活上给以适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠。”（同上书，第577页）这个法律文件细化了中共中央政治局的指导性意见，但从“五保”对象中剔除了残废军人，剩下的是那些“缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员”。

以上述两个文件为发端，新中国将农村缺乏劳力、生活没有依靠的鳏寡孤独者的供养纳入了制度范畴，这在中国历史上是首创的，是一项富于革命性的制度创举。但这项制度设计不只是革命化理想的产物，还有着深厚的法理基础。1954年新中国颁布的第一部宪法就明确规定：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。”这为“五保户”获得平等的保障权提供了法理依据，而农村五保户也就成为了耳熟能详的名词，一直沿用到今天。

农村五保供养制度的变迁

农村五保供养制度自形成时起至今，大致经历了前后两个阶段。第一个阶段是从1956年至1978年，属于农村集体经济供养的阶段；第二个阶段从1978年经济体制改革开始至今，属于从农村集体经济供养逐渐向国家统一供养过渡的阶段。

农村五保供养制度的形成时期，正值农业合作化运动的高潮期，因而五保救济资金由农业生产合作社统一筹划，指定生产队或生产小组给以适当安排；到人民公社化时期，生产队在分配前提取一定的公益金，用于安排五保等集体公益事业。总体上看，在农村五保供养制度的第一个阶段，保障水平是比较低的，而且还有一个时期处于停滞状态。

农村五保供养制度的第二个阶段，计划经济体制受到冲击乃至解体，社会主义市场经济体制逐步建立，五保供养的水平也随着提高，并经历了重大转型。1978年开始的经济体制改革，使得农村集体经济组织趋于瓦解，五保供养受到威胁。在这种情形下，民政部于1980年代初先后发布了《关于检查对五保户生活安排情况的通知》、《关于开展农村五保户普查工作的通知》、《关于切实做好五保户普查工作的补充通知》，要求“可以分别采取由生产队、大队和公社（乡）分担，或者全部由大队或公社（乡）统筹的办法。”经济制度的转轨对五保制度产生了不小的冲击性，但也正是在应对这些冲击的过程中，出现了“统筹供养”的苗头。1980年代后期，由乡镇收取公共事业统筹费和村提留的方式来安排五保公益资金，乡镇统筹支付五保供养的方式一直被强调和重视。1985年10月31日发布的《中共中央、国务院关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》指出：“供养五保户等事业的费用，原则上应当以税收或其他法定的收费办法来解决。”这个文件标志着农村五保供养经费来源的一个重要转折，是从农村集体经济供养逐渐向国家统一供养过渡的开端。

1994年1月23日，国务院颁布实施了《农村五保供养工作条例》，第一次用行政法规的形式明确了五保的性质，统一规范了五保对象、确定对象的程序、供养的内容、经费的来源等，其中正式规定供养经费的来源是村提留或乡镇统筹。1997年3月18日，国务院出台了《农村敬老院管理暂行办法》，确定敬老院以乡镇办为主，村办为辅，供养对象以五保对象为主，经费实行乡镇统筹，村办敬老院由村公益金解决。这样，农村敬老院作为集中供养五保老人的场域被固定下来。2006年民政部下发《关于农村五保供养服务机构建设的指导意见》，指出要建立政府扶持农村五保供养服务机构建设和发展的长效机制，敬老院的性质也由“是农村集体福利事业单位”变为“主要服务农村五保供养对象的公益性非营利组织”。

2006年3月1日，国务院重新修订和颁布实施了《农村五保供养工作条例》，规定“农村五保供养资金，在地方人民政府财政预算中安排。国家鼓励社会组织和个人为农村五保供养对象和农村五保供养工作提供捐助和服务。有农村集体经营等收入的地方，可以从农村集体经营等收入中安排资金，用于补助和改善农村五保供养对象的生活。中央财政对财政困难地区的农村五保供养，在资金上给予适当补助。”至此，农村五保供养正式转化为国家（政府）责任。             

农村五保供养制度的社会工作属性

农村五保供养制度作为一项延续时间最长的面向农民群体的社会福利制度，尽管照顾的困难群体数量只占整个农村人口的很小一部分，但这些照顾对象属于农村里最无助的人群，社会意义重大。从法规解读的角度分析，《五保供养工作条例》是完全“物质导向型”的，其关注的重点仅仅是五保老人（农村五保对象中的绝大多数是老人）的基本物质生存，精神生活、文化生活、心理健康、选举权这些属于五保老人应有的基本权利，都未得到应有的重视。有研究者指出：要使农村五保供养制度实现科学发展，必须“动员社会力量参与五保养老问题的工作，构建解决五保养老问题的‘善治’谱系。”（吴晓林：《中国五保养老的制度转型与科学发展》，《人口与发展》2009年第3期）他的意见很有启发意义，也为我们分析农村五保供养制度的社会工作属性提供了崭新思路。

从专业社会工作的视角分析，农村五保供养制度只是在物质层面给予困难人群以基本水平救助的制度安排，缺乏专业性和技术性。“动员社会力量参与五保养老问题的工作”，可以理解为将专业社会工作引入农村五保供养制度之中，推动农村五保供养的制度转型。但是，在这一过程中必须注意吸取以往积累的经验，其中最值得重视的一点就是要细致深入地理解有关法律规定。脱离开法律的约束，一味地讲求专业性是不可取的，也是危险的。

责任编辑：杨星

文章来源：http://family.swchina.org/history/2014/0317/12014.shtml