社会工作在中国：民国时期的社会工作立法(三)

社会行政立法属于社会工作立法的外围内容，但是，社会行政立法是社会工作开展必不可少的条件，因此，我把社会行政立法也列为民国时期社会工作立法的考察范围。

社会行政与社会行政立法的含义

社会行政是近代以来才出现的概念，来自于社会福利制度的兴起和社会服务实践的发展。王思斌教授认为，社会行政有两个起源，“它既是政府实施社会政策的活动，也是社会服务机构在实施服务的过程中筹措、组织各种资源，协调服务，有效配置资源的活动。”（王思斌主编：《社会行政》，高等教育出版社2006年版，第6页）其实，理解社会行政的基点可以放在动态过程上，即社会行政就是将社会政策转变为社会服务的活动。

本着这个定义，王思斌教授又将社会行政划分为宏观社会行政和微观社会行政。宏观社会行政是在宏观层次或较高层次上从事与政策阐释、推行、筹划和设计相关的活动，而微观社会行政是在微观层次或较低层次上从事的比较接近具体服务的行政活动。对于本文所要讨论的内容，我们所使用的社会行政概念大体上是与宏观社会行政相匹配的，或者说是各级政府主管部门所开展的行政活动。

从贯彻执行的角度观察，社会行政就是对立法部门制定的社会政策的内容进行深入解释，对贯彻执行的途径和方法进行设计的活动。于是，就需要制定相关的法律来规范社会行政机构的设置及其开展活动的范围与途径，这就是社会行政立法的含义。

民国时期社会行政立法的主要成果

民国初年是中国现代社会行政的发轫时期，也是中国社会行政立法的萌芽时期。1912年8月8日，北京政府公布《内务部官制》，规定由内务总长管理赈恤、救济、慈善及卫生等事务，并监督所辖各官署及地方长官。同时，还具体规定，由内务部所设置的民政司职掌贫民赈恤、罹灾救济、贫民习艺所、盲哑收容所、疯癫收容所、育婴恤嫠、慈善及移民垦殖等事项；由卫生司职掌传染病地方病之防治、种痘及车船检疫等事项。1912年12月22日公布的《修正各部官制通则》，将内务部原设的6个司亦减为4个司，原兼管社会保障工作的民政司改为民治司；并将卫生司的职掌并入警政司，而由警政司兼管有关社会保障事务。1914年7月29日公布的《内务部厅司分科章程》规定，民治司设置5科，由第4科专管救济及慈善事项。警政司设置6科，由第2科、第5科分别掌管消防、卫生事项，有关机构亦多次变更其职掌范围。以后内务部厅司分科虽有变化，但大体上维持这一格局未变。1921年10月29日，北京政府颁发《赈务处组织条例》，规定由赈务处综理各灾区救济及善后事宜。赈务处督办由大总统特派，会办（1-2人）由大总统简派。赈务处的权力极大，除经营赈款外，所有灾区状况及赈济一切事宜，赈务各官署随时向它报告。

1913年1月，北京政府公布《划一现行各省地方行政长官组织令》，规定省行政机关称行政公署，由其内务司兼管社会行政事务。1914年5月，省行政机关称巡按使署，下设政务厅和财政厅，由政务厅之内务科兼管社会行政工作。1916年7月，黎元洪任大总统，将巡按使制改为省长制，由省长公署下设的政务厅兼管社会行政事务。而在省、县间之道一级行政机关（先后称观察使公署、道尹公署）则下设的内务科来管理，直到1924年7月道制撤销为止。总体上看来，民国北京政府时期的社会行政立法是很简单的。

南京国民政府成立后，先后颁布《国民政府赈务处组织条例》（1928年8月3日）、《振济委员会组织法》（1938年2月24日），不但延续了北京政府注重社会救济的立法传统，更有了新的发展。振济委员会诞生于抗日战争时期，救济任务更为繁重，其下设3个处：第1处负责总务；第2处负责难民的救护、运送、收容、给养及紧急赈济的办理等事项；第3处负责灾民、难民生产事业的举办及补助，灾民、难民的小本贷款，儿童的收容救济等。另设卫生所办理灾民、难民的医疗救济。该会下设救济区、各省赈济会、各运送配置难民总分站、各难民组训委员会、各空袭紧急救济联合办事处及各地难童教养院所及赈济学校、赈济工厂、小本贷款处等，分别管理各类救济事务。

南京国民政府最重要的社会行政立法成果，是1940年10月11日公布的《社会部组织法》。作为民国史上最重要的社会行政机关的国民政府社会部，是在1938年3月31日召开的国民党临时全国代表大会上决定设立的，隶属于国民党中央执行委员会。根据《社会部组织法》的规定，1940年11月16日社会部正式改隶行政院，成为全国最高社会行政机关。与此法相对应，1941年9月5日行政院公布《省社会处组织大纲》，1942年4月9日又公布了《市政府掌管社会行政暂行办法》，逐步健全了地方各级社会行政机关。另外，还出台了一系列与社会行政有关的单行法规，如《社会部视导服务规则》（1945年10月3日）、《省市社会行政考核办法》（1945年7月4日）、《各省市县社会救济事业协会组织规则》（1936年7月27日）等等，完善了社会行政立法的内容。

对《社会部组织法》的简要评析

作为中国第一部完备的社会行政法规，《社会部组织法》只有22个条款，规定了社会部的职责和内部分司规则。其第一条规定：“社会部管理社会行政事务。”这是对社会部职责的明确。其第二条规定：“社会部对于各地方最高级行政长官执行本部主管事务有指示监督之责。”这是对社会部与地方行政长官之间关系的明确。其第三条规定：“社会部就主管事务对于各地方最高级行政长官之命令或处分，认为违背法令或逾越权限者，得提经行政院会议议决后停止或撤销之。”这是对社会部与地方行政长官之间矛盾冲突之解决办法的明确。

社会部下设总务司、劳动司、合作司和公益司，其中劳动司和公益司的执掌与社会行政事务关系最接近，故详细介绍之。劳动司执掌以下事项：（1）关于农场、工厂、矿厂劳工生活改进事项；（2）关于农工失业及伤害救济事项；（3）关于劳资仲裁事项；（4）关于关于劳资合作之指导事项；（5）关于童工、女工之保健事项；（6）关于国际劳工事项；（7）关于一般劳工福利事项。公益司执掌以下事项：（1）关于慈善团体之登记及考核奖励事项；（2）关于贫民及老弱残废之救济事项；（3）关于关于防灾备荒事项；（4）关于地方食粮管理及调节事项；（5）关于儿童保育及慈幼事业事项；（6）关于游民教养事项；（7）关于社会保险事项；（8）关于专门人才之调查及登记事项；（9）其他公益事项。

1941年11月24日修正的《社会部组织法》规定，社会部下设总务司、组织训练司、社会福利司、合作事业管理局和劳动局。其中，社会福利司共设置6个科：第一科，主管社会保险的规划与倡导实施、社会保险机关的设置及监督管理、社会保险金库的监督稽核、社会保险工作人员的养成选用及考核奖惩等事项；第二科，主管劳工福利设施的计划推行与指导监督、劳工生活的改良及保障、劳工教育、工厂矿场安全或卫生设备之指导及检查、劳工失业及伤害之救济抚恤、工厂检查人员的养成选用及考核奖惩、劳工移置等事项；第三科，主管社会服务的计划推行和监督指导、社会人才的调剂等事项；第四科，主管职业介绍机关的筹设及监督管理、职业指导及辅导训练等事项；第五科，主管残废老弱的救济、贫民的救济、游民的收容教养、贫病医疗的补助、救济经费的规划及审核稽查、救济机关的设置及监督管理、慈善事业的倡导及奖励改进、社会救济工作人员的选用考核奖惩等事项；第六科，主管儿童福利设施的计划推行与指导监督、孤苦儿童的收容教养、低能残废儿童的特殊教养、不良儿童的感化矫正、儿童营养健康的指导促进、推行保育事业与其他有关机关或团体之合作联系等事项。

《社会部组织法》的颁布及后续修订，使得民国时期的社会行政立法更加趋于完备，也极大地推动了社会福利事业的发展。（原载《中国社会工作》2014年3月（上））

 

责任编辑：余华龙

文章来源：http://family.swchina.org/history/2014/0317/12005.shtml