社会工作在中国：民国时期的社会工作立法(一)

民国时期社会工作的本土化进程取得了不小的进展，其中一个最好的表征就是社会工作立法体系初步成型，许多单行法规完成了立法程序并付诸实施。在社会工作立法重新起步的今天，回顾民国时期的社会工作立法具有很强的现实意义。社会工作立法又是社会立法的一部分，因而我们的讨论就从概念的界定开始。

关于社会工作立法的范围与内容界定，是今天我们重新回顾民国时期社会工作立法的前提，有必要进行认真的讨论。

社会工作立法是一个清晰的概念

有研究者认为，现有关于民国时期社会立法的研究主要“主要集中在社会行政体制和社会工作事业立法，忽略了民国社会工作员、社会团体立法，缺乏体系性的研究。”（杨强：《论民国时期中国社会工作立法》《社会福利（理论版）》2013年第2期）虽然他的批评指向我的前期研究成果，但是，我很高兴看到对这方面的讨论有了深入的发展。另一方面，我也从杨强的研究中看到了一个不确定的因素，即缺乏对社会工作立法概念的严格界定，这也是造成目前无法在一个通用的层面上讨论社会工作立法问题的根本原因。

在民国时期，社会工作立法取得了一定的进展，如果跟目前我国的社会工作立法相比较，那时的立法水平要高出很多。做出这样判断的依据，必须是建立在对社会工作立法概念进行严格界定的基础上，否则就既有可能陷入“误判”的泥潭。

杨强认为，民国时期的社会工作立法体系“包括社会工作员立法、社会团体立法、社会行政管理立法和社会事业立法”。（同上）根据他的表述，社会工作立法体系是包括四个部分的，但他没有精确讨论作出如此划分的法理依据。我认为，社会工作立法概念的界定首先是基于社会工作概念及其属性的界定。社会工作的概念界定虽然多种多样，但是有一个接近公认的内涵，这一点无需讨论；而社会工作的属性，最根本的应该包括职业性和专业性。因此，社会工作立法就是用来确保社会工作的职业属性和专业属性的，进而保证高质量的社会工作服务的输出，以维护社会的公平正义。在这个意义上说，社会工作立法更接近于社会工作主体立法的范围，而不应该过多地关注社会工作事业立法和社会工作受助群体权益立法。换句话说，社会工作主体立法才是社会工作立法的核心内容，至于社会工作事业立法和社会工作受助群体权益立法则属于社会工作立法的外围内容。以社会工作事业立法为例来看，通过立法要求儿童福利机构、残疾人福利机构、老年人福利机构中雇佣特定比例的社会工作者，虽然相应的其他供养服务条件并没有明显改变，但由于专业社会工作者的介入，他们的工作方法更具科学性和专业性，可以是目标人群享受到更高水平的服务。所以说，社会工作事业立法和社会工作受助群体权益立法属于社会工作立法的外围内容。

民国时期社会工作立法的总体观察

当我们把目光投向民国时期社会工作立法的时候，也应该仔细区分社会工作立法的核心内容与外围内容，如此才会辨识出民国时期社会工作立法的质量与水平。本着这样的认识，我在主持编纂《民国时期社会法规汇编》（河北教育出版社即出，为《社会工作学术文库》第二辑之一种）的过程中，就注意区分了社会工作立法的核心内容与外围内容，将民国时期的社会法规分为五个部分，即社会救济法规、社会福利法规、社会保险法规、社会行政法规和社会工作专门法规。社会救济法规、社会福利法规、社会保险法规、社会行政法规等属于社会工作法规的外围内容，社会工作专门法规才是社会工作法规的核心内容。需要说明的一点是，社会优抚法规也是社会工作法规外围内容的一部分，但出于这部分法规已在其他领域收录过的考虑，我在《民国时期社会法规汇编》一书中将其忽略掉了。

在主持编纂《民国时期社会法规汇编》的过程中，我深深地感觉到民国时期社会工作立法的成果是很大的，值得我们今天仔细研究和好好借鉴。即以社会工作立法外围内容来说，各个部分的单行法规数量分别为：社会救济法规34个、社会福利法规33个、社会保险法规3个、社会行政法规39个。其中可能遗漏了一些不太重要的法规，原因主要是对社会法规的内涵把握不够精准，以至于不能够将某些法规的属性界定清楚；另一方面，有些法规没有完成立法程序，故而无法收录进来。而作为社会工作立法核心内容的社会工作专门法规，主要有13个，考虑到社会工作在当时的发展程度，这样规模的立法成绩已经不算小了。

民国时期的社会工作立法为什么能够取得如此成绩呢？解答这个问题，需要从社会立法在中国的兴起说起。鸦片战争后，面对西方列强的不断入侵，清政府被迫采取变法措施以求自救，于是仿照以德国法为主的大陆法系来改变传统法律，西方的社会法思想渗透进中国固有的法律制度之中。但近代中国的社会立法活动是在进入民国以后才成规模地进行的，推翻了君主专制制度，人民主权的思想开始渗入广大民众的心中。于是，对社会上弱势群体的关注逐渐成为气候，与之相对应的立法活动被提上了议事日程，而且很快转化为具体的立法实践。专注于社会救济的法规相继被制定出来，如《游民习艺所章程》（1915年12月）、《各地方救济院规则》（1928年5月）等等，尽管立法水平不够高，却已体现出了社会立法的精义。南京国民政府成立以后，随着国家的统一和中央政府权威的确立，社会立法逐步驶入了快车道，社会立法的各个领域均被涉及到。

几乎与此同步，专业社会工作服务开始在中国兴起，以上海沪东公社和北平协和医院社会服务部为代表的社会服务机构拉开了近代中国社会工作发展的序幕，对社会工作立法提出了实际需求，也提供了制度建设方面的实践经验。1940年社会部改隶国民政府行政院以后，关于各级社会服务行政机关的建设力度空前加大，为之配套的立法工作更是如火如荼，于是自上而下的社会行政制度建设日益完善。再加上社会工作专业教育的进展，服务于各级各类社会服务机构的社会工作者数量也在不断增长，如何规范社会工作者的行为与如何保护社会工作者的权益也逼使立法机关加快社会工作立法。上述种种因素复合在一起，构成了民国时期社会工作立法的繁荣景象。（原载于《中国社会工作》2014年1月（上））

责任编辑：余华龙

文章来源：http://family.swchina.org/history/2014/0317/12000.shtml