澳大利亚社会救助体系是如何建设的

 

【原题】澳大利亚社会救助体系是如何建设的

上海财经大学公共经济与管理学院教授 杨翠迎

澳大利亚是一个典型的福利国家，该国的福利制度是以救助型社会保障为主。早在1909年，澳大利亚联邦政府为解决老年人生活问题，按照社会救助方式建立了最低养老金制度。同时，为了消除贫困和促进就业，澳大利亚政府逐步扩展了原有制度的实施项目和对象，形成目前以社会救助为核心的较为完善的社会保障体系。该国的社会救助制度主要向老年人、残疾人、失业者、抚养儿童家庭、长期患病者和退伍老兵等各类对象，提供基本的生活补助、医疗救助和就业服务，为遭受意外和自然灾害的家庭提供各种物质帮助、心理疏导和精神抚慰服务等，为澳大利亚居民提供最后的保障，充分发挥社会“安全网”的作用。同时，社会救助属于该国社会福利体系最为重要的组成部分。本文着重对澳大利亚的社会救助体系、社会救助的做法、特征进行阐述，在此基础上，提出对我国社会救助制度建设的启示。

社会救助中的经济调查制度

澳大利亚社会救助中，常规性救助通常需要进行经济状况调查。家庭经济状况调查制度是澳大利亚社会保障制度的重要组成部分，在救助型社会保障中发挥着关键作用。在澳大利亚，家庭经济调查制度，也叫收入和资产审查制度，是对社会保障待遇申请者的家庭经济状况进行核实和评估，以判断其是否有资格获得社会保障待遇以及获得多少待遇。分为两大类型调查，一是对申请者家庭成员收入的调查，也叫收入审查;二是对家庭成员的财产进行调查，也叫资产审查。通常，澳大利亚政府会提前制定有关收入和资产的标准限额，当申请者的收入或资产低于该限额时即可获得资助。不同的社会保障项目有不同的收入和资产限额。在某些社会保障项目中如果收入和资产审查同时进行，则采取偏低原则取其较为适用的支付比率。由于澳大利亚的社会保障以救助为主，因此大部分社会救助福利金的取得都必须经过收入和资产审查制度。具体内容如下：

一、必须经济调查的社保项目

在澳大利亚的社会保障体系中，收入和资产审查机制是各个社会保障项目资格审查的基础，覆盖范围非常广泛，包括政府的灾后恢复补助、居民学习津贴、残疾人支持福利金、双孤儿抚恤金、疾病津贴等社会保障项目。严格的收入和资产审查机制对所有申领者提供了一个平等的门槛，只有通过这个审查，才能拿到获得相应的社会救助和社会福利资格。

二、资产审查

资产审查中的资产是指申请者拥有的全部或部分财产，也包括澳大利亚国家之外的资产以及申请者所拥有的债权。澳大利亚社会保障系统中进入审查的资产项目主要有免税资产、非免税资产、非澳资产和流动资产。

针对以上资产，澳大利亚审查机构通常以某项资产在公开的市场中出售所能获得的收入来确定其资产的金额。如果申请者正在领取养老金、津贴或福利金，则会被要求其本人或者家庭提供公开市场上的资产价值评估。如果申请者需要审查机构帮助评估，则澳大利亚中央福利署通常会安排专业的资产机构予以辅助，如房地产和商业咨询等。

三、收入审查

收入审查中的收入是指申请者通过劳动或者其他服务赚取到的收益金额，可以供申请者自己使用和支配;也可以是申请者获得的周期性付款;或者申请者作为礼物或补助而接受的收入金额，也包括境外的所得。具体包括个人收入、款项(指法定货币、现金等)、服务收益、利润、配偶收入、应税收入、免税收入、金融投资、抚养和赡养费收入、收入来源以及从境外获得的非澳大利亚收入。

四、审查过程

按照审查的重点内容，澳大利亚的家庭资产和收入审查办法可分为真实性审查和补助核定两部分。所谓真实性审查就是按照经济调查要求，对申请者的个人及家庭财产和收入分项目逐个进行一一核实和价值评估，以评判其资产和收入的真实总体水平。所谓补助核定就是根据申请者的个人状况，包括年龄、婚姻、就业、受教育等状况，结合其申请的社会保障项目进行有针对性的核定，以确定申请者所享受的社会保障待遇及其待遇水平程度。具体包括真实性审查和补助的核定。

真实性审查有5个步骤。第一，中央福利署基层服务站的前台初步审查。按照有关规定，申请者必须按要求详细如实填写申请材料，并附上相关的家庭收入凭证、财产证明。申报材料中出现填写不实或逻辑矛盾的，将有可能被列为重点审查监控对象，而只要申报材料数据基本完整、真实并录入全国统一的计算机信息系统后，立即就可在中央福利署基层服务站获知能够拿到多少补助。第二，中央福利署总部审查中心的后台技术审查。全国所有的申请材料电子化数据均可实时传至中央福利署总部，总部的审查中心通过计算机系统自动与申请人在银行、税务等机构曾经留存的相应资料进行对比分析，进一步核查提交资料的真实性。通过审查，符合条件的申请者一个月内便可得到补助，不符合条件的申请者也将得到相关的信息反馈。第三，定期复审。与澳大利亚两周工薪制度相对应，补助每两周发放一次。申请者在获得补助后还要每两周报告一次家庭收入和资产变动情况，其中有劳动能力的申请者，必须同时报告积极寻找工作的情况。按照与初次受理申请时的相同审查程序，中央福利署的有关审查机构仍然要对每个享受补助的对象进行相应审查。同时对个人申报的所有资料保存五年，保留追查的权利。第四，非常规审查。中央福利署下设专门反欺诈机构，每年都有计划地对各类享受补助的对象按一定比例采取电话访问等办法进行抽查。第五，重点监控。凡是没有如实申报家庭收入和资产情况的申请者，一经查实，不但要追缴罚没补助金，而且将其列入重点监控名单，今后再次申请时要接受更为严格的审查。

对于补助的核定，在对保障对象家庭收入和资产的真实性进行严格审查的基础上，澳大利亚在补助的核定方面采取了宽严适度的办法，目的是促进就业和鼓励投资。如按有无劳动能力区分保障对象，实施不同的政策：对没有劳动能力的核定从宽，对有劳动能力的核定从严。从宽或从严主要体现为不同的收入和资产免除额度，如对没有劳动能力的最低养老金或残疾人抚恤金申请者，单身人士的收入免除额度为每两周150澳元(2012年，数据来自澳大利亚中央福利署)，而对有劳动能力的失业补助金申请者，单身人士的收入免除额度为每两周62澳元(2011年至今一直维持这个标准)。

通过对以上两方面的审查情况进行比较，按照就高不就低的原则给予补助。同时，如果某人有两种以上身份、同时符合两项或多项社会保障补助金的申请条件(如老年残疾人)，也按照就高不就低的原则，发放补助标准最高的保障项目对应的补助。此外，考虑到单身和双亲家庭的不同消费特点，单身家庭的人均补助标准略高于双亲家庭。对于青年人或有劳动能力的保障对象，还有附加审查项目，如审查同住的父母的资产、收入情况，在规定的享受保障期间内逐步递减补助，一定期限后不再给予补助等。

 

社会救助理念及政府救助体系

现代社会救助已完全突破了原有的怜悯式救济理念，是建立在社会文明和经济发展基础上的一种政府和社会的责任，是应对现代贫困问题的一种有效的管理手段。澳大利亚社会救助同样经历了这一发展理念的转变。

澳大利亚的社会救助是指为低收入者及其家庭，包括因各种意外原因遭灾受损的居民提供物质帮助措施的总称。包括所有由政府提供并出资建立的经济调查型社会保障项目和灾害援助项目，也包括由社会慈善组织为低收入人群及其遭灾受损人士提供的各种帮助。由于该国使用的是广义的社会福利和狭义社会保障概念，因此澳大利亚的社会保障均属于社会救助类保障。除了社会救助类保障外，澳大利亚还为因各种意外包括自然灾害等原因导致的收入减少、家庭经济贫困等提供专项和临时的社会救助，这一类型的项目，在澳大利亚称之为特别福利金计划。

按照救助内容的划分，澳大利亚政府救助包括常规性救助、专项救助、特殊救助和涉农救助四类。常规性救助是指针对老人、儿童、残疾人及失业者等的日常生活贫困所提供的经济救助，如老年补助金、残疾人抚恤金、照顾者津贴等。专项救助是针对公共事业领域内的专门问题进行重点救助的活动和措施，如对贫困地区的教育救助、住房救助及法律救助等。特殊救助是针对各种群体在遇到非常规风险或危险时提供的应对危机的物质援助及服务，如特殊福利金、危机补助金、特殊经济援助服务、新到居民援助等。涉农救助主要是针对涉农企业及相关活动出现的资金及其他困难给予帮助措施的总称，主要包括过渡期收入支持计划、干旱援助、特殊救灾、临时收入计划等。

澳大利亚社会救助制度的特点

制定详细的贫困线标准

为经济审查制度奠定基础

澳大利亚政府对贫困问题十分重视，本着缩小贫困人口规模和提高贫困人口生活水平的目的，其贫困线的制定方法和确定依据也随着社会经济的发展发生了较大的调整。澳大利亚政府早期测量贫困是根据仲裁与调解委员会的决定来确定，即按照一个家庭两个成年人和三个孩子的最低收入来确定，在1966年时修改为根据最低工资来判断，直至1973年，将最低工资修改为基本工资，即根据澳大利亚贫困调查委员会调查的标准单位收入来判断，即一个家庭两个成人和两个孩子(其中户主必须有工作)的四口之家维持生活的收入标准来判断。贫困线是该标准家庭单位每周支出的57%。其他类型的家庭贫困线基于该标准进行等同换算。2009年澳大利亚标准贫困线，即一个由两个成年人和两名子女组成，且其中一个成年人在工作的标准家庭，包括住房成本的贫困线为一周有754.10澳元的可支配收入，不包括住房成本的贫困线为583.75澳元(墨尔本应用经济和社会研究所2009编写的澳大利亚贫困线研究报告)。

澳大利亚贫困线考虑的因素有家庭婚姻状况、家庭成员结构、家庭成年成员是否有工作、是否含住房等大宗消费，其贫困线的制定基本考虑了可能影响家庭收入和消费水平的多方面的因素。

以政府救助为主

且实行严格的经济审查条件

澳大利亚的社会保障包括政府救助性社会保障项目、缴费性社会保险项目以及社会广泛参与的社会福利服务。其中政府救助性社会保障项目是其社会福利体系的核心，实行非缴费制，强调给最需要的人提供帮助，遵循同等条件的对象享受同样水平的公平理念，以既有利于促进个人责任又能节约政府经济为原则，从而决定对诸多社会保障项目待遇的申请者和接受者实行严格的收入和资产审查制度。收入和资产审查是澳大利亚社会保障制度建设的一大特色。它早在澳大利亚社会保障制度建立之初就开始实施，应用于所有政府保障类福利项目，为确定享受政府养老金、各种福利金和津贴等的保障对象及其享受标准提供直接的判断依据。

救助制度主次搭配

实行双重保障

澳大利亚社会保障制度设计细腻，主次搭配，实行双重保障。几乎所有的政府救助性社会保障制度都由主体制度和附加福利及服务项目构成。附加福利及服务项目属于延伸福利，有两种形式，一种是专门的附加福利及服务项目，也就是说这类项目不能单独成立，只能作为某一主体福利项目的依附项目。如预付款、偏远地区津贴、教育补充补助金、福利金接受者优惠卡、医疗卫生保健卡等。另一种是由其他相关的主体福利项目作为附加福利项目，如电话津贴、房租补贴、药品津贴等。一般情况下，一个主体制度往往配套有若干个附加福利及服务项目。如澳大利亚政府养老金项目，除了基本的养老金待遇外，养老金受领者还可以享有5项附加福利及服务，包括预付款、补充养老金、偏远地区津贴、房租补贴、福利金接受者优惠卡等。又如妻子抚恤金项目，除了基本的抚恤金待遇外，申请者也有资格享受与其相应的附加福利如预付款、教育入学补助金、福利金接受者优惠卡、福利金接受者教育补充补助金、药品津贴、偏远地区津贴、房租补贴、电话津贴、公用事业津贴等经济福利以及一系列政府的服务如金融信息服务、社会工作服务、寻工服务等。不过，附加福利及服务项目，仅仅是符合条件要求的福利金接受者才能享受。也就是说，附加福利和服务除了受主体制度的资格条件限制外，还有相应的其他条件限制，并不是所有的福利金接受者都能享受。

注重法制建设

实行依法救助

澳大利亚社会保障注重法律建设，实行依法保障。法律先行是其社会保障行政管理的特点。每一项制度的出台，都是一部法律的出台，注重于实际调查、反复讨论、并在争议中形成法案，从而形成了全面详细的社会保障法律体系。如早在1908年就出台了残障和老年养老金法案，1947年出台了澳大利亚社会保障综合法，1991年对综合法进行了修订。在澳大利亚，无论是单行法案还是综合法案，每一部法律的出台和修订，政府都进行了大量的调查和研究讨论。澳大利亚的社会保障综合法，不仅内容全面、系统、具体，而且条文语义非常严谨，细腻，可操作性非常强。

采取从宽从高救助原则

为救助者提供最大限度的保障

在澳大利亚的社会救助保障中，政府通过收入与资产审查，仅仅是为了将政府的社会救助资金成本控制在一定的成本中，这种成本控制，仅仅出于防范欺诈、福利重复等问题，并非出于对救助申请者的福利水平进行控制的目的。为此，澳大利亚各种补助金的核定遵循从宽从高原则，则在所涉及的不同审查项目中取对申请者有利的限制额;在对同一个申请者涉及多项福利待遇选择时，采取就高不就低的原则。如在补助金审核中，对家庭收入和资产需要同时进行审查时，两者取扣减数额最少者，即补助数额最多者，这种做法既体现了对保障对象的优惠和照顾，又较好地避免了补助申请者通过财产的不同形态之间的转换套取补助的问题。在某些对收入或者资产可以进行选择审查的项目中，通过对两方面的审查进行比较，按照就高不就低的原则给予补助。同时，如果某人有两种以上身份、同时符合两项或多项社会保障补助金的申请条件(如老年残疾人)，也按照就高不就低的原则，发放补助标准最高的保障项目的补助等。其实，澳大利亚社会救助保障带有某种福利特点。

 

澳大利亚社会救助制度建设对我国的启示

一、完善我国的贫困线制度

澳大利亚的贫困属于富裕型贫困，在强大的经济水平支撑下，澳大利亚政府特别重视公民的生存权，积极采取各种保障性措施，在很大程度上保证了公民的基本生存和生活能力。该国政府基于多种因素综合考虑确定贫困线的做法，就是为政府从深度和广度帮助贫困人口提供了科学可靠的依据。我国的经济水平虽达不到富裕型贫困的经济条件，但要具备全方位解决贫困人口的生存和生活问题的理念，在制定我国的贫困线时，也应多角度、多因素地考量，尽可能地让不同类型的贫困家庭都享受到政府和社会的救助和帮助。

二、扩大经济核查制度的使用范围

在澳大利亚，一个贫困人口，只有通过了政府部门的收入与资产审查，才会享受一系列的社会救助福利。这样既减少了政府的管理成本、避免了福利聚焦、重复保障等问题，也给贫困人口提供了全面而充分的基本保障。

当前我国应尽快完善收入核查制度，科学准确地确定社会救助的受益目标群体。同时，建立健全我国的经济状况调查制度，并扩大经济状况调查制度的使用范围，发挥一个审查多处使用的功效。

三、完善救助体系，实行分类救助

建议我国借鉴澳大利亚分类救助的办法，对就业人口和非就业人口实行区别对待的救助办法，尽量减轻以家庭救助为主的综合救助办法的负面作用。

为了给劳动人口提供适当的社会救助，同时也防止劳动人口依赖社会救助金，建议建立和完善我国的收入豁免制度，使得社会救助制度与就业关联起来，发挥适当的就业促进作用。

四、进一步加强救助理念的转型，实行充分救助原则

尽管近年来，我国政府对社会救助的理念发生了很大的转变，由过去施舍和悲悯之救济模式转为责任和权利型救助模式，这对我国近年来建设新型社会救助体系起到了很大的作用。但是从救助水平来看，由于受施舍和怜悯救助理念的长期影响，我国社会整体的救助水平依然比较低，对受助者的生活难以起到保障作用。因此，建议我国政府和社会进一步加强积极救助理念的提升，在完善现有的社会救助体系和经济核查制度的基础上，加强免审额制度的建设、提高各项救助项目的救助标准，确保受助者能够获得必要的生活需要，以积极的心态落实社会救助由严格的补缺模式向适度普惠模式转型。

五、加强救助立法，实行依法救助

澳大利亚政府的社会救助是依法实施、依法推进并依法保障的。尤其每个接受经济状况调查的家庭和人口，均能在澳大利亚社会保障法律框架下获得应有的保障，澳大利亚有关社会救助的规定、经济状况调查的内容和方法、补偿标准等，均在政府网站上公开，居民可以根据自己的情况，大致了解自己所能享受的救助类型及标准。

因此，建议我国加大社会保障立法步伐，加强社会救助法律的制定，为受助人口提供可靠的保障。社会救助和其他社会保障有所不同，社会保险是基于缴费义务与享受待遇权利于统一的制度，由于有劳动合同、缴费约定等法律性协议，即使相关的法律滞后，也不会太多影响参保者的利益;同样，社会福利本来就是由大家共享社会经济发展成果，蛋糕多大，决定切分的份额大小。而社会救助，是对于处于社会大环境中的困难群体提供最基本的生存和生活保障的，如果社会救助体系不健全、社会救助资金不到位、社会救助过程不公平等，它会影响相当一部分人的生存和生活问题，因而影响社会的稳定、和谐。因此，在社会救助中，社会救助目标、社会救助制度、政府的职责，各级政府的财政责任等，均应通过法律明文规定，对救助者实行依法救助。

责任编辑：姜妍

文章来源：http://theory.swchina.org/global /2014/0217/10506.shtml