湖北宜昌政府购买服务试点调查：社工生存堪忧

编者按：党的十八届三中全会吹响了全面深化改革的号角，特别强调要加快转变政府职能，并提出要推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。随后，“政府购买服务”成为热点话题，很多地方纷纷开始探索。本刊记者通过对湖北省宜昌市夷陵区的试点工作，来研究当前政府购买服务存在的难点，并寻求解决之道。

张玉红彻底被感动了--那个在学校从不跟人讲话的小男孩，终于跟她说话了。

她一遍遍回忆当时的情景：那天，她跟孩子们做完游戏后，临走前，她蹲下来抱着那个男孩问：“告诉张老师，下周你还来参加游戏吗？”“来！”孩子的一句话让她几乎热泪盈眶。老师们更是惊讶，这个孩子自入学以来，不跟任何人讲话，老师们使出浑身解数，丝毫不起作用。然而，张玉红发现，在她精心设计的游戏里，这个内向沉默的小男孩，笑得非常开心。张玉红对自己的工作充满信心。

张玉红是宜昌市夷陵区社会工作服务中心（以下简称中心）的主任，每周她都和搭档一起，来到黄花乡小学，给1-6年级的留守儿童开展各种有趣的活动。这是她操作的一个服务留守儿童的项目，该项目在2013年被夷陵区政府以13万元的价格购买。

　　一个人的服务中心

张玉红原本是一所培训机构的执行校长，长期的学生工作让她发现，学生的很多问题源于家庭，为了解决这些问题，她去考了心理咨询师资格证。后来发现，心理咨询是一对一的服务，并不能彻底解决家庭问题。她想帮助更多的弱势群体，但这一切，张玉红不知从何入手。

“你所热衷的事情应该是社会工作。”一次偶然的机会，她被一位专家点醒了。在深入了解了社会工作之后，张玉红找到了新的人生方向。

2009年，夷陵区被确定为全国第二批社会工作人才队伍建设试点区，全区对社工人才的培训空前重视。2010年，由区民政局牵头，区委、区政府成立了社会工作者协会，服务内容涉及文化、教育、卫生、养老、司法等所有领域。为了培养更多的社会工作人才，夷陵区政府出台了《关于加强社会工作人才队伍建设的意见》，对参加全国社会工作职业水平考试的从业人员、志愿者的报名费、培训费和资料费进行补贴，对于通过考试取得国家社会工作职业水平资格证的人员，一次性给予1000-5000元奖励。

张玉红赶上了好时候。她顺利拿到了社会工作师资格证，并于2011年7月成立了宜昌市夷陵区社会工作服务中心。虽然中心只有她一个专业社工，但她依然满心欢喜，在帮助弱势群体的过程中，她找到了自身价值。

张玉红所在的中心是有独立法人的社会组织，但该中心自成立起，就与普通的民间社会组织不太一样。中心办公地点设在民政局六楼，张玉红的工资也是由地方财政来支付。跟需要租房、购买办公设备、担负水电费及人员工资的一般社会组织相比，该中心似乎更像是政府的下属机构。

因此，该中心申报的服务留守儿童项目，不仅迅速获批，而且13万元购买资金一次性下拨。张玉红对此的解释是：“如果我只是等着政府购买项目，是无法生存的。现在区政府购买了6个社工岗位，我是其中一个。这13万元项目资金虽然不多，却是全区对政府购买服务的扶持和探索。”

　　社工生存状况堪忧

在外人看来，背靠夷陵区民政局这棵大树，张玉红的社会服务工作应该顺风顺水。然而，当谈到遭遇的困境时，张玉红大吐苦水。“现在大家对社工的认识太少了，刚开始跟某些部门谈社工服务时，他们很惊讶地说，义工不是免费服务吗，你们为什么还要钱呢？我只能一遍遍解释，我们是社工，不是义工。社工是利用专业知识和专业理念，提供专业服务的工作者。”

除了众多误解，摆在社工面前的最大阻碍是待遇太低，甚至难以维持生计。华中师范大学社会学院一名社工专业的毕业生，曾经很心酸地告诉母校的老师：“我确实很喜欢为社区的人提供服务，但是我现在还在向家里伸手要钱。租房、交通费、吃饭都需要花钱，而我一个月的收入只有一千多元。”

正因如此，大多数社工专业的毕业生不愿意从事社会工作。即便是做社工，他们也更愿意选择去南方。一位深圳在职社工告诉记者，目前当地一名社工的月薪在四五千元左右，而和他一同毕业从事其他岗位的同学，月薪通常在八千元以上，有的甚至一万多元。

张玉红也向记者坦言：“我现在的工资相当于自己十年前的水平，目前养家的压力完全转移到老公身上。支撑我坚持的动力，是那些留守儿童的笑脸，以及残障儿童家长们感动的泪水，在服务对象那里，我看到了自己的价值。”

除此外，社工的职业发展通道还非常不完善。谈到这个问题，华中师范大学社会学院副院长万仁德举例说：“我们学校如果招一名实验员，开始工资并不高，但是他只要努力，就可以一步步晋升为实验师、高级实验师、研究员，只要进入这个系统，就可以一步步向上发展。然而在公共服务领域，却缺乏这套发展机制。”

万仁德说，优秀的社工刚开始都是靠服务社会的价值理念支撑，但如果没有相应的职称发展和机制配套，这些专业社工看不到未来的发展前景，迫于生存压力，他们在这个领域就很难长期发展。

社工生存状况堪忧，社会组织更是如此。华中师范大学社会学院成立的武汉博雅社会工作服务中心，是武汉市民政局批准成立的全市首批民办非营利性社工机构之一，现在仍亏本运营。

万仁德坦言：“所有运营经费由学院来支撑，因为学院需要这样的机构作为人才培养实践基地。但是社会上很多草根组织，他们的生存状况更糟糕。尤其是普通民众，面临实实在在的生存压力，很难长期在这个领域做下去。即便是有资金实力的企业和公益人士，也只能是短期投入。”

　　政府向谁购买服务

虽然中央政府在积极推动政府购买服务，然而种种现实问题造成国内社会组织发展非常缓慢，众多专家认为，在社工组织发展羸弱和匮乏的情况下，政府在初期应该出台一些政策来支持和孵化社会组织的发展。

美国伊利诺伊州立大学终身教授、武汉大学社会学系主任林曾在接受《支点》采访时表示：“政府购买服务的前提是要有大量非营利组织存在，所以孵化、帮助非营利组织的成长和发展是政府购买服务前期要做的事。否则，政府向谁去购买？”

在《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中，明确承接政府购买服务的主体，包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。

然而，现在社会组织服务质量参差不齐，符合标准的寥寥无几。万仁德认为，民办社会组织发展不足，需要一个培育过程。就像当初经济体制改革启动，政府鼓励民营企业发展一样，政府要出台一些政策，给社会组织一定的发展期，鼓励、支持和孵化社会组织发展。

目前，广东省和上海市已经出现一些“社会组织孵化基地”。政府投入一座大楼作为孵化基地，按照要求进行装修，社会组织可以1元入驻，进入基地接受孵化和发展。

在对社会组织的培育过程中，高校的作用不可小觑。“高校社会学系研究组织的成立和发展，对发展社会组织起到一定的帮扶作用。所以，政府可以通过学术机构，来帮助培养非营利机构的孵化和发展。”林曾说。

他认为，高校、政府和社会组织，三方应实现良性互动。在初期，政府可以给高校一些投标的机会，来帮助地方培育和发展社会组织。待社会组织发展成熟以后，政府就可以对社会组织提供购买服务，实现帮助弱势群体、提高公共服务的目标。

作为试点，夷陵区政府给予了足够的重视和扶持。该区民政局副局长郭正龙称，夷陵区的社会工作探索是全区整体推进，城市和农村的社区一起推，而且是八九个行业和部门之间实现联动。

为便于整体推进，夷陵区建立了五级组织网络，分别成立了区社会工作者协会、区社会工作者人才服务中心，各乡还成立了社会工作服务站及工作室。此外，民政、教育、卫生等相关单位专门设立社会工作岗位，当前全区共设立50多个社会工作岗位。

虽然张玉红所在的社工机构只有她一人，但由于该区形成了“协会+中心+站+室+岗”五级工作网络，而且全区各领域已经获得社工师资格证的有44人，所以，张玉红可以与夷陵区不同领域的社工从业人员建立连接，并撬动这些资源。

然而，目前摆在她面前的难题是，如何撬动并打通这些资源？“以我个人的力量，很难做到，需要政府来统筹。”张玉红坦言。

　亟待健全经费保障机制

《支点》记者深入社区走访发现，社区居民对社会工作服务的需求非常大。一个显而易见的问题是，要满足这些需求，一要有专业社工提供服务，二要有充足的经费作保障。

兴安社区有个居民叫张霞（化名），今年38岁，高中毕业时患了癫痫病。原本，张霞就是抱养的孩子，父亲去世后，养母迫于生活压力，也选择了离开。养母离开后，张霞彻底成了孤儿。一犯病，谁都不认识，精神疾病越来越严重，后来她开始四处流浪。

有一次，张霞流浪到了武汉，由于随身带的身份证上有家庭住址，被人发现后，打电话通知夷陵区民政局，民政局派人把她接回来后，安排在她所在的兴安社区。面对这个没有家人的精神病患者，兴安社区党总支书记王学林犯了愁：“如果把她送回家，因为没有监护人，她可能会再次流失，这可怎么办？”

后来，社区了解到民政局有重大精神病人救助项目，政府针对重度精神病人出台了救助管理办法，于是社区决定把她送往宜昌市优抚医院。张霞住院两年，全部费用都得以报销。

有一次，王学林和社区工作人员去医院探望她时，她简直变了一个人，“她刚被接回来时像乞丐一样，浑身脏兮兮的，又黑又瘦。现在人也长胖了，而且看到我后，居然还认得我。”医院介绍，张霞接受治疗以后，还帮助医护人员管理其他病人。

王学林告诉记者，虽然社区给弱势群体提供了一些帮助，但如果没有政府的政策保障和资金支持，是很难做下去的。像张霞这种情况，光是医疗费每年就需要2万多元。

在兴安社区，开展的社会工作服务包括社会救助、养老、儿童托管、社区矫正和禁毒、矛盾调解及志愿者服务等。其中，社区儿童托管中心获2013年首届全国优秀志愿服务项目三等奖。

如此多的服务项目，经费怎么解决？王学林透露，从2010年开始，政府每年给社区拨款7万元经费。到2012年，经费增加到了30万-40万元。

该区民政局社工科科长袁昌柱说，宜昌把社会工作及社会工作人才队伍建设所需经费列入了财政预算。在推进试点工作的过程中，不断拓展经费来源，区民政局、残联、妇联、人力资源和社会保障局、政法委等成员单位在开发村（社区）社会工作岗位的实践过程中，探索出由就业基金和财政资金共同投入的经费保障机制，丰富了政府购买服务的内涵。

另外，社会资金开始通过公益慈善渠道流向疾病救助、关爱儿童、心理辅导、养老等领域。袁昌柱称，未来将努力建立起以公共财政支持为主、社会资金支持为辅的经费保障体系，并逐步扩大社会资金支持社会工作的比重。2013年，夷陵区政府购买社工岗位经费45万元，购买社工服务经费90万元。

　　“他们表达的是社会的良心”

在夷陵区民政局采访期间，记者还见到了刚从深圳引进的专业社工孔令燕。这位南昌大学社会工作专业的毕业生，经过3年努力，成长为深圳知名社工机构的优秀人才。此时她已经在夷陵区工作了近5个月，区政府为她提供了事业编制和住宿。如今，她负责全区的社会工作督导，并参与部分项目的实施。

她和张玉红一样，深深热爱社会服务工作，尽管人手严重不足，工作繁杂琐碎，但孩子们的欢笑、老人们的称赞，让她获得了极大满足。

林曾呼吁：“从长远看，中国从生产型经济向服务型经济发展的过程中，社会服务必不可少。希望未来政府和国家给予社会工作者更好的待遇，希望社会能够热爱和尊敬从事社会工作的人们。实际上，他们表达的是社会的良心，他们扶持的是一个和谐的社会。”

目前，广东、北京、上海等地政府购买服务发展较快，但整体处于探索阶段。专家们呼吁，媒体要加强宣传，要给予社工人员和社工组织足够的尊重和重视，因为，他们拿着微薄的工资，却把大爱奉献给了最需要帮助的弱势人群。

　　“小政府、大社会”模式

与中国相比，发达国家的政府购买服务模式较为完善，值得借鉴。

2013年8月，华中师范大学社会学院老师到美国考察社会服务机构时，走访了匹兹堡大学的一个教授，该教授是残疾人领域的知名专家，并拥有一个残疾人服务中心，他是法人代表。

该残疾人服务中心就建在社区里，有4层楼，聘请了30名专业社工，可同时为40名社区的残疾人提供服务。

接受服务的残疾人平时并不住在中心，而是社区里。早上，由家属负责把他们送到中心，晚上再接回去。没有家属的残疾人，中心会派人接送。考察人员发现，那里像学校一样，每天由专业人员教他们学电脑、画画、折纸等，屋顶还有个小蔬菜园，社工协助残疾人一起种蔬菜，来体现他们的价值。所有项目和活动均由专业人员设计，社区志愿者协助社工共同实施。

当地政府购买了该中心的服务，其具体模式是，该中心把残疾人人数及服务内容做成报表，上报政府相关部门，政府审核通过后进行拨钱。值得一提的是，该中心拥有先进的社工管理系统，社工每天提供服务的详细情况，在系统上均能查阅。这套系统已运行好几年，在美国受到推崇。

一位老人若住在福利院，政府每个月需要为他支付8千美元的养老经费。而如果政府通过购买养老机构的服务，让老人回归社区进行居家养老，通过养老机构派社工上门服务，1个月的费用仅为4千美元。这个方法大大减轻了政府的财政负担。在美国，无论是养老服务，还是对残疾人提供服务，都是由民间社会组织来承担。

在美国工作生活了25年的林曾教授介绍，美国提倡“小政府、大社会”模式，志愿组织、行业组织、协会组织等在美国都很发达。政府每年把需要提供的公共服务设计成不同项目，然后公开招标，符合条件的社会组织都可以申请。政府通过专业评估机构，选择最合适的一家购买其服务。项目完成后，政府委托第三方机构对项目进行评估和验收。（支点杂志2014年2月刊）

责任编辑：段冬蕾

文章来源：http://trade.swchina.org/trends/2014/0217/10435.shtml